V českém ústavním systému nikdy neexistoval a neexistuje žádný přímý vztah mezi vládou, potažmo jejími členy, a lidem. Lid vládu nevolí a vláda není lidu odpovědna. Prostředníkem mezi lidem a vládou vždy byla dolní komora parlamentu, která je lidem volena a jíž je vláda odpovědna; dnes jím částečně může být i prezident, který je lidem volen a vládu jmenuje, psal v závěru čtvrté části svého výkladu pro HlídacíPes.org právník Pavel Hasenkopf.

Právě vztahy mezi jednotlivými složkami moci jsou klíčové pro pochopení, jak se například změnilo postavení prezidenta po zavedení přímé volby.

Parlament versus prezident

Pro vztah mezi parlamentem a prezidentem jsou v parlamentním systému vlády typické dvě pravomoci kreačního typu, jednak pravomoc parlamentu volit prezidenta, jednak pravomoc prezidenta parlament rozpustit a vypsat volby.

Pravomoc parlamentu volit prezidenta není v parlamentním systému původní, protože parlamentní systém vznikl pro potřeby konstituční monarchie a monarchu nikdo nevybírá. V parlamentní republice to však může být jedině parlament, kdo prezidenta vybere, má-li zůstat středobodem státní moci parlament a exekutiva má na něm zůstat závislá; pokud by prezidenta volil lid nebo nějaký na parlamentu nezávislý sbor volitelů, prezident by nejenže nebyl na parlamentu politicky závislý, ale zákonitě by se dříve či později stal dalším ohniskem moci vedle parlamentu, jak to je běžné v prezidentském systému, resp. v systému dělby moci.

Československé, resp. české parlamenty volily naše prezidenty poprvé v roce 1918, resp. 1920 (i), a naposledy v roce 2008; (ii) v roce 2012 se však Parlament této klíčové pravomoci vzdal a předal ji přímo do rukou lidu, jak to je shora rozvedeno v pasáži „Lid versus prezident“; tím přestal být jediným středobodem moci a stal se pouze jedním ze dvou mocenských ohnisek.

Právník Pavel Hasenkopf píše pro HlídacíPes.org sérii textů, které analyzují situaci kolem odmítnutí prezidenta Miloše Zemana jmenovat ministra zahraničí navrženého premiérem.

ČTĚTE TAKÉ: 

Díl I.: Může prezident odmítnout premiérovi ministra? Vždy směl. A dnes už i může

Díl II.: Jakou máme demokracii – parlamentní, nebo prezidentskou? Musíme si vybrat

Díl III. Parlamentní, nebo prezidentská? Kancléřské a poloprezidentské systémy

Díl IV. Imunita, impeachment, velezrada. Jak je to s politickou a právní odpovědností českého prezidenta?

Pravomoc prezidenta, resp. hlavy státu rozpustit parlament je pro parlamentní systém vlády typická a má své historické kořeny ještě v dobách, kdy (anglický) parlament byl pouhým poradním sborem krále, který jej mohl libovolně svolávat a rozpouštět. Význam parlamentu postupně rostl: v roce 1295 byl poprvé volen, od roku 1362 nesměly být bez jeho souhlasu ukládány nové daně, a poté, co dvanáctiletá osobní vláda Karla I. vedla k revoluci a krále osobně stála v roce 1649 hlavu se prosadilo, že nelze vládnout bez parlamentu, tj. nelze Dolní sněmovnu rozpustit a nevyhlásit volby.

Samotné právo Dolní sněmovnu rozpustit však zůstalo králi v rukou vždy; postupně, jak vznikal parlamentní systém a panovníkova exekutivní role fakticky přecházela na vládu, prosadilo se, že král smí rozpustit Dolní sněmovnu předčasně pouze na návrh vlády. V klasickém modelu parlamentního systému má exekutiva, která ztratila politickou důvěru parlamentu, volbu: buď odejít a uvolnit místo vládě, která podporu stávajícího parlamentu mít bude, nebo si vynutit předčasné volby. Zatímco v monarchiích rozhodnutí je fakticky v rukou premiéra a panovník jej vykoná pouze formálně na vládní doporučení, v republikách nic nebrání tomu, aby prezident učinil tuto volbu autonomně – právě v tom spočívá jeho potenciál být krizovým politickým arbitrem.

Toto autonomní právo prezidenta je v různých zemích různě omezováno, buď je podmiňováno souhlasem nebo návrhem vlády (podobně, jako v monarchiích), nebo bývá výslovně stanoveno, že vláda musí nejdřív ztratit důvěru parlamentu, aby parlament směl být rozpuštěn – tím se předchází britské praxi vyhlásit předčasné volby v okamžiku, kdy se to hodí vládní straně. A jsou i země, včetně České republiky, které navzdory původnímu konceptu, že je to exekutiva, kdo rozhoduje o předčasném nebytí parlamentu, umožnily parlamentu vyvolat svůj konec sám.

V Československu měl prezident právo rozpustit parlament vždy, s výjimkou krátkého období 1960 – 1968, a to v letech 1920 – 1960 bez omezení (iii) a v letech 1968 – 1992 obě komory v případě, že se Sněmovna lidu a Sněmovna národů neshodly na návrhu státního rozpočtu (v praxi k tomu samozřejmě nikdy nedošlo). (iv)

MAPA ČESKÉ JUSTICE  – nová exkluzivní publikace HlídacíPes.org

Vztahy a vazby v českém soudnictví. Pro odborníky i laickou veřejnost

Podle platné Ústavy prezident smí rozpustit Poslaneckou sněmovnu pouze v přesně vymezených, poměrně nepravděpodobných situacích, které zatím nikdy nenastaly a většina z nich pravděpodobně ani nikdy nenastane – tím je právo prezidenta, potažmo výkonné moci rozpustit parlament dle své úvahy, typické pro parlamentní systém vlády, omezeno a fakticky vyloučeno z českého ústavního systému; (v) a protože možnost exekutivy rozpustit parlament je v parlamentním systému jakousi slabou náhražkou ve své podstatě neexistující dělby moci a pojistkou proti všemocnému parlamentu, je tím zcela deformován i vztah vlády a Parlamentu ve prospěch Parlamentu; to od roku 2009 umocňuje nová povinnost prezidenta rozpustit Poslaneckou sněmovnu, pokud mu to ona sama navrhne. (vi)

V souvislosti s pravomocí rozpustit Poslaneckou sněmovnu je třeba se krátce zastavit u tzv. „třetího pokusu“ o sestavení vlády: (vii) Jednak jde o zásah Sněmovny do prezidentovy pravomoci určit vládu, jednak (až) jeho neúspěch dává prezidentovi právo rozpustit Sněmovnu. Celá konstrukce stojí na třech předpokladech:

1. Pokud se prezidentovi už podruhé nepodařilo jmenovat premiéra schopného sestavit (v dohodě s prezidentem) vládu opírající se o důvěru Sněmovny, pak toho prezident není v dané situaci pravděpodobně vůbec schopen.

2. Pokud překážkou sestavení vlády už podruhé za sebou byl odpor Sněmovny, pak právě tam je třeba hledat nějaké průchodné řešení – proto napotřetí jmenuje prezident premiéra na návrh předsedy Sněmovny. Z tohoto kontextu je zřejmé, že třetí pokus má být fakticky pokusem sněmovním, jen formálně navenek tlumočeným předsedou Sněmovny; pokud by předseda Sněmovny nerespektoval doporučení komory, pak by prezident nemusel takový návrh akceptovat a mohl by si vyžádat jiný.

3. Pokud Sněmovna nedá důvěru ani vládě sestavené premiérem, kterého fakticky sama vybrala, pak pravděpodobně není schopna schválit žádnou vládu a je hodna rozpuštení.

Zde je třeba zmínit, že prezident po neúspěšném třetím pokusu Sněmovnu rozpustit smí, ale povinen k tomu není, a není příliš jasné, co se má stát, pokud prezident republiky v případě neúspěšného třetího pokusu Sněmovnu nerozpustí. Nastane další kolo tří pokusů, dvou prezidentských a jednoho sněmovního? Nebo bude stát na začátku čtvrtého a každého dalšího pokusu opět předseda Sněmovny? Podle názoru autora je klíčové, že článek 35 odst. 1 Ústavy neváže právo prezidenta rozpustit Sněmovnu na žádný z pokusů, ale prostě dává prezidentovi právo rozpustit Sněmovnu má prezident po jakémkoli odmítnutí vlády v čele s premiérem jmenovaným na návrh předsedy Sněmovny; a protože čl. 68 odst. 4 pouze říká, že ve třetím pokusu předseda Sněmovny návrh na premiéra dát musí a prezident jej musí vzít v potaz, ale neříká, že tímto způsobem nemohou předseda Sněmovny s prezidentem postupovat i kdykoli jindy, teoreticky lze na možnost rozpustit Sněmovnu dosáhnout již při prvním pokusu, a to za předpokladu, že předseda Sněmovny navrhne premiéra a prezident jeho návrh akceptuje.

Parlament versus vláda

Právě politická odpovědnost vlády parlamentu činí náš ústavní systém systémem parlamentním, a nikoli prezidentským; politickou sankcí je možnost, že vláda ztratí důvěru parlamentu; to má v klasickém modelu za následek demisi vlády nebo předčasné volby; platí však, že jakákoli vláda v parlamentním systému končí po ustavení se nového parlamentu.

Československé, resp. české vlády vždy byly a jsou odpovědny parlamentu, resp. jeho dolní komoře, která jim vždy mohla vyslovit nedůvěru a tak je přimět k odstoupení. (viii) Politická odpovědnost vlády vzniká automaticky jmenováním, nikoli až vyjádřením důvěry Sněmovnou.

Až do roku 1948 vláda parlament o důvěru žádat směla, ale nemusela. Vlády o důvěru žádaly rády, protože právě parlamentem explicitně vyjádřená důvěra jim propůjčovala legitimitu nejen právní, ale i politickou – vláda bez explicitně vyjádřené důvěry by byla pouhou skupinou lidí vybraných libovolně prezidentem, na něm zcela závislá a neopírající se o žádný jiný mandát. Proto také tzv. úřednické vlády (nejen v Československu) fungují vždy jen dočasně, vždy jen než se podařilo nalézt vládu schopnou důvěru získat, nebo do předčasných parlamentních voleb. Pojistkou proti tomu, aby politicky neodpovědný prezident jmenoval úřednickou vládu a jejím prostřednictvím trvale vládl je jednak možnost parlamentu bojkotovat vládní návrhy zákonů a přijímat své vlastní, a zejména možnost parlamentu kdykoli vyslovit (i úřednické) vládě nedůvěru a donutit ji tak k demisi. Proto lze i u úřednických vlád tvrdit, že byť se netěší explicitně vyjádřené parlamentní důvěře (což je jejich definičním znakem), těší se důvěře implicitní dané tím, že je parlament nechává vládnout (z podstaty věci tyto vlády tvoří vysocí státní úředníci, odtud jejich vžitý název, ale to není povinné).

Povinnost vlády o důvěru žádat však přinesl rok 1948, společně s povinností vlády žádat dolní komoru o souhlas s programovým prohlášením (ix) – i to bylo dříve jen pouhým právem vlády. Transformace vládního práva žádat o vyjádření důvěry na vládní povinnost měla za následek i znemožnění existence tzv. úřednických vlád; to souviselo s představou, že parlament má být jen výborem lidu a vláda zase jen výborem parlamentu. Platná Ústava návrat k prvorepublikovému stavu nepřinesla, pravděpodobně proto, že po 40 letech povinného socialismu si už nikdo neuvědomil, že  ustanovení nařizující vládě požádat parlament o vyjádření důvěry nechybělo v prvorepublikové ústavě nedopatřením, ale záměrně. V důsledku toho u nás nemohou existovat úřednické vlády, alespoň ne ty v klasickém slova smyslu.

Dlužno podotknout, že ač hlasování o důvěře vládě (na žádost vlády) a hlasování o nedůvěře vládě (z iniciativy členů parlamentu) jsou rubem a lícem téže mince, vyjádřit vládě důvěru vždy bylo snazší než vyjádřit jim nedůvěru. (x) Podle platné Ústavy stačí k vyjádření důvěry vládě souhlas nadpoloviční většiny přítomných při kvoru 67 poslanců, ale k vyjádření nedůvěry je třeba nadpoloviční většiny všech poslanců. (xi)

Možnost prezidenta parlament rozpustit, která s vyjádřením důvěry či nedůvěry úzce souvisí, byla podrobně rozebrána v předchozí pasáži „Parlament versus prezident“, zde budiž jen pro přehlednost připomenuto, že současná Ústava právo prezidenta rozpustit parlament extrémně omezuje a celkově tak vychyluje poměr sil ve prospěch Sněmovny a v neprospěch exekutivy, za první republiky směl prezident rozpustit parlament a vypsat předčasné volby kdykoli.

Všechny naše ústavy znaly a znají povinnost vlády podat demisi v případě ztráty důvěry parlamentu, (xii) výjimkou potvrzující pravidlo bylo období 1960 – 1968, kdy Ústava pojem demise vůbec neznala a řešila pád vlád návrhem Národního shromáždění na jejich odvolání, kterému byl prezident povinen vyhovět. (xiii) To také bylo historicky první ustanovení nařizující prezidentovi odvolat vládu či přijmout její demisi, které je od té doby v našem ústavním právu přítomno trvale. (xiv) Teprve v roce 1968 byla výslovně stanovena povinnost vlády podat demisi i po ustavující schůzi parlamentu, jinak diktovaná politickou logikou a vždy beze zbytku minimálně formálně „dodržována“. V roce 1993 přibyla povinnost prezidenta takovou demisi přijmout, popř. odvolat vládu, která byla povinna podat demisi a neučinila tak – omezení možnosti prezidenta nepřijmout demisi vlády je přímým důsledkem zásadního omezení jeho pravomoci vyvolat předčasné volby. (xv)

V letech 1948 – 1992 mohl parlament vyslovit nedůvěru i jednotlivým členům vlády. (xvi)

Konečně, žádná z našich ústav nikdy neobsahovala povinnost členů vlády být současně členy parlamentu, typickou pro původní britský parlamentní systém, ani zákaz takového souběhu, typický pro systém prezidentský a poloprezidentský, v praxi však většina členů vlád, vyjma úřednických, členy dolní komory byla a je. V poslední době občas zaznívající návrhy na znemožnění souběžného výkonu parlamentní a vládní funkce jsou v rozporu se samou prapodstatou parlamentního systému a slušely by spíše systému prezidentskému či poloprezidentskému.

Prezident versus vláda

Prezident společně s vládou představuje výkonnou moc. Prezident vládu určuje i sesazuje, je ale politicky limitován tím, že vláda musí mít důvěru Poslanecké sněmovny a přebírá vůči ní i politickou odpovědnost za prezidentova exekutivní rozhodnutí.

Obecně:

Československo při svém vzniku přejalo rakouský parlamentní vládní systém. Prezidentova politická neodpovědnost sice byla latentně přítomna už v Prozatímní ústavě ze 14. listopadu 1918, a to v podobě povinné kontrasignace prezidentových rozhodnutí, ale až ústava z 29. února 1920 výslovně konstatovala, že „president není odpovědný z výkonu svého úřadu. Z projevů jeho souvisících s úřadem presidentovým odpovídá vláda“; (xvii) současně prezidenta učinila součástí „moci vládní a výkonné“, když jej společně s vládou zařadila do takto nazvané hlavy třetí.

Vlastní vztah prezidenta a vlády v rámci exekutivy ústava z roku 1920 vymezila tak, že vyjmenovala všechny prezidentovy pravomoci a stanovila, že „(v)eškerá moc vládní a výkonná, pokud ústavní listinou nebo zákony … není a nebude výslovně vyhrazena presidentovi republiky, přísluší vládě“. (xviii) Prezident měl právo předsedat schůzím vlády a vyžadovat si od členů vlády „písemné zprávy o každé věci, která náleží do oboru jejich působnosti“ či si je „zvát k poradě“. (xix)

Ústava z 9. května 1948 přinesla jen dílčí posun: učinila z vlády „nejvyšší orgán moci vládní a výkonné“, čímž prezidenta nepřímo „exkomunikovala“ z exekutivy (protože jako hlava státu nemůže stát ani formálně níž, než vláda) a obě instituce, prezident i vláda, získaly v rámci ústavy samostatné, rovnocenné kapitoly; zachovala však prezidentovu neodpovědnost a jeho právo vládě předsedat a požadovat od ní informace (xx) (xxi). Také přinesla individuální odpovědnost ministrů: nově mohl parlament vyjádřit nedůvěru i jednotlivému členu vlády; tím se oslabilo pojetí vlády jako kolektivně odpovědného orgánu. (xxii) Ostatní prvky vztahu prezidenta a vlády zachovala tzv. Ústava 9. května beze zbytku, protože mocenský převrat v únoru 1948 se odehrál v rovině politické, nikoli právní, a nový režim ještě celých dalších 12 let bez problému fungoval v „buržoazně demokratických“ kulisách.

Zásadní rozchod nejen s parlamentním systémem vlády, ale i s formální dělbou moci přinesla až ústava z roku 1960. Nejenže zavedla vedoucí úlohu KSČ, kterou relativizovala sama sebe, ale kodifikovala zcela nový ústavní systém vyjádřený v článku 2 odst. 2 a 3 ústavy: „(2) Státní moc vykonává pracující lid zastupitelskými sbory, které jsou jím voleny, jím kontrolovány a jemu odpovědny. (3) Zastupitelské sbory pracujícího lidu v Československé socialistické republice jsou: Národní shromáždění, Slovenská národní rada a národní výbory. Od nich je odvozena pravomoc ostatních orgánů státu.“ Princip dělby moci byl nahrazen principem „dělby práce“. (xxiii) V důsledku toho se stal prezident odpovědný parlamentu, odpadla kontrasignace a odpovědnost vlády za prezidenta, vláda byla potvrzena jako nejvyšší orgán výkonné moci a její „rozchod“ s prezidentem byl dokonán. (xxiv)

Návrat k prvorepublikové tradici

Teprve platná Ústava přinesla od 1. ledna 1993 návrat k prvorepublikové tradici. Kromě toho, že:

–  prezident se opět stal součástí výkonné moci;

– vláda byla nově definována pouze jako „vrcholný“ orgán výkonné moci (aniž by bylo stanoveno, kdo bude místo ní „nejvyšší“); (xxv)

– prezident se opět stal politicky neodpovědným a v návaznosti na to se politická odpovědnost za prezidenta se vrátila vládě; (xxvi) a že

– došlo k obnovení výlučně kolektivní odpovědnosti vlády (Sněmovna smí svrhnout vládu jen jako celek),

přinesla Ústava i několik výrazných odchylek od prvorepublikové tradice:

– zjevně v důsledku nepochopení fungování parlamentního systému první republiky ponechala v platnosti v roce 1948 zavedenou povinnost nově jmenované vlády požádat Sněmovnu o výslovné vyjádření důvěry a tím zcela znemožnila existenci úřednických vlád (viz pasáž Parlament versus vláda výše);

– zbavila prezidenta práva vládě předsedat, které měl nepřetržitě od vzniku Československa až do jeho zániku, a ponechala mu pouze právo se schůzí vlády zúčastnit a vyžadovat si od ministrů zprávy a projednávat s nimi vládní záležitosti, (xxvii)

– zcela záměrně posílila premiéra, když mu dala právo mluvit do složení své vlády, a

– kontrasignaci jako předpokladu jejich platnosti podřídila pouze část prezidentových rozhodnutí.

Problematiku kontrasignace a vliv premiéra na složení vlády je třeba rozebrat podrobněji.

Kontrasignace

Podle ústav z let 1920 a 1948 podléhaly kontrasignaci všechny prezidentovy „úkony moci vládní a výkonné“. (xxviii) Kontrasignaci poněkud paradoxně vyžadovaly i jmenovací a propouštěcí dekrety ministrů včetně premiéra (s tím, že kdyby se premiér zdráhal spolupodepsat vlastní propouštěcí dekret, mohl by jej spolupodepsat jeho nástupce). (xxix) Vláda dokonce odpovídala nejen za prezidentovy úkony, ale obecně za všechny „projevy souvisící s úřadem presidentovým“ (xxx) – počítalo se totiž i s odpovědností vlády za ty prezidentovy projevy, které z podstaty věci spolupodepsat nelze, a to proto, že buď byly prezidentem učiněny pouze ústně, nebo proto, že vůbec nešlo o (právní) úkony (např. účast prezidenta na demonstraci).

Platná ústava přinesla zásadní změnu – spolupodpis člena vlády vyžadují jen některá prezidentova rozhodnutí. (xxxi) Autorovi tohoto článku se nepodařilo nalézt účel či jinou logickou metodu, podle které byly pravomoci rozčleněny na tzv. kontrasignační, jejichž otevřený výčet obsahuje článek 63, a nekontrasignační, jejichž konečný výčet obsahuje článek 62 Ústavy). Neobstojí ani hypotéza, že příčinou bylo pojetí prezidenta jako orgánu, který je sice součástí exekutivy, ale současně stojí jako hlava státu i nad ní a nad ostatními mocemi, zákonodárnou a soudní. To by platilo, pokud by kontrasignaci podléhala pouze rozhodnutí týkající se výlučně exekutivy a ne např. jmenování soudců (někdo by to mohl vnímat jako zásah do moci soudní) nebo vyhlášování voleb (zásah do moci zákonodárné) nebo amnestie (opět zásah do moci soudní). Snad nejvíce absurdní je, že k rozpuštění Poslanecké sněmovny prezident kontrasignaci nepotřebuje, ač jde o akt navýsost politický a volní, zatímco k vyhlášení voleb kontrasignaci mít musí, ač jde o formalitu povinně následující po rozpuštění Sněmovny a kontrasignovat ji zákonitě bude premiér vlády v demisi a bez důvěry Sněmovny.

V souvislosti s kontrasignací je ale třeba zmínit ještě jeden posun, a to posun zcela zásadní, byť ho z žádného ústavního ustanovení přímo nevyčteme: tímto zásadním posunem je změna chápání podstaty a účelu kontrasignace jako takové. Za rakouské monarchie kontrasignace osvědčovala, že císařův úkon se děje v souladu se zákonem, šlo o úkon čistě právní. Proto také František Josef I. povinné kontrasignaci navzdory disponoval reálnou, v podstatě bezbřehou exekutivní mocí. Kontrasignace však měla smysl: císaře nelze soudit, nelze proti němu vést impeachment, ale proti ministrovi, který svým (spolu)podpisem převzal právní odpovědnost za císařovo rozhodnutí, impeachment či jiné právní řízení vést lze.

Toto pojetí však ztrácí logiku v okamžiku, kdy právní odpovědnost vlády za úkony hlavy státu se změní (zavedením možnosti impeachmentu proti prezidentovi) nebo přeroste (faktickým zbavením hlavy státu politické moci) v odpovědnost politickou. Přeroste-li právní odpovědnost vlády za úkony hlavy státu z právní odpovědnosti v odpovědnost politickou, musí zákonitě i kontrasignace přerůst z čistě právního prostředku v prostředek politický, takový, který umožní vládě zabránit hlavě státu učinit nějaké zcela legální, ale politicky vládou nechtěné rozhodnutí. Protože prezidenti, pokud vyloženě nechtějí vyvolat politický střet s vládou, což zpravidla nechtějí, raději k rozhodnutí, jehož kontrasignaci nemají předem přislíbenu, vůbec nepřistoupí, je obtížné říci, kdy kontrasignace začala být vnímána nejen jako úkon právní, ale i politický. Dnes je však názor, že kontrasignaci lze odmítnout jen pro rozpor prezidentova rozhodnutí se zákonem, zastáván jen okrajově. (xxxii)

Autor tohoto rozboru zastává názor, že kontrasignace je dnes třeba chápat jako politické rozhodnutí sui generis, protože vláda v situaci, kdy lze prezidenta podrobit impeachmentu, nese za prezidenta toliko politickou, ale nikoli právní odpovědnost; jako taková kontrasignace může hrát klíčovou roli v českém ústavním systému.

Utváření a sesazování vlády

Na začátku každého vládního bytí je jmenování. Na konci demise či odvolání.

Odvolání je zrcadlovým aktem ke jmenování a děje se z iniciativy odvolávajícího. Existuje-li pravomoc někoho odvolat, pak zpravidla přísluší tomu, kdo má pravomoc dotyčného jmenovat. Iniciátorem demise je naopak ten, kdo chce nebo musí odejít. Demise vyžaduje přijetí (tím se liší od abdikace) – ani ministr nemá právo jen tak se vším „seknout“; k přijetí demise bývá zpravidla kompetentní osoba, která má právo dotyčného odvolat. Na přijetí demise není právní nárok, často ale existuje tam, kde demisi podává někdo, kdo má povinnost ji podat. Demise bývá často používána jako politický prostředek k posílení vlastní pozice. Ne vždy to ale musí vyjít – stačí připomenout „úspěšnou“ demisi ministrů v únoru 1948.

Prezident neměl v Československu právo jmenovat vládu odjakživa: podle článku 14 prozatímní ústavy z 13. listopadu 1918 „(m)oc výkonná a nařizovací přísluší 17členné vládě, jejíž předsedu a členy (ministry) volí Národní shromáždění.“ Nešlo o omyl, šlo o jeden ze zásadních politických sporů té doby, který vyústil v novelu prozatímní ústavy, která zrušila volbu vlády Národním shromážděním a dala právo „jmenovat a propouštět“ předsedu a členy vlády prezidentovi. (xxxiii)

Všechny další československé ústavy až do roku 1992 dávaly prezidentu republiky právo jmenovat a odvolávat vlády a jejich členy bez omezení (omezovala jej samozřejmě politická situace a nutnost, aby vláda byla přijatelná pro parlament, ale neomezovalo jej právo). (xxxiv) Nechme mluvit Emila Sobotu, dlouholetého ředitele politického odboru Kanceláře prezidenta republiky za TGM a Edvarda Beneše, který byl i spojkou mezi Benešem a Háchou, popraveného v Kobylisích těsně před koncem války, který znal prvorepublikovou praxi z první ruky:

„Pokud se jmenování členů vlády týče, má se věc především tak, že si president republiky nedal vzíti právo účastniti se na výběru osob jednotlivých ministrů. President sice nezasahoval doposud do spontánního vývoje parlamentních většin; nestavěl se proti koalicím, které parlament vynesl na povrch, nevyvolával krisi, aby si vynucoval jinou vládní většinovou sestavu, krisi, která by vedla buďto ke kapitulaci takové koalice spontánně vytvořené, anebo k rozpuštění parlamentu a novým volbám. Ale když taková většina byla, president dbal toho, aby jeho jmenovací právo nezůstalo pouhou formalitou. Zpravidla se věc vyvíjela tak, že president jednal s politikem, který se mu presentoval jako osobnost organisující novou parlamentní většinu, a vyžádal si od něho návrh listiny ministrů. … Ministerskou listinu, které se mu předkládá, president právem může pokládati toliko za podklad svého jednání s navrhujícím politikem.“ (xxxv)

A k propouštění členů vlády:

„Pokud se propouštění vlády týče, nutno zdůrazniti především, že president republiky jest státoprávně také zde vlastním subjektem tohoto práva, a že mu i zde patří plná iniciativa. President by nemusil vyčkati žádosti o demisi, kdyby chtěl vládu či jednotlivé její členy propustiti.“ (xxxvi)

Pokud se týče situací, kdy prezident měl nejen právo, ale i povinnost vládu či jejího člena odvolat, již za první republiky se uznávalo, že prezident má takovou povinnost (pouze) tehdy, pokud vláda podala či měla podat demisi proto, že takovou povinnost měla, tj. v případě ztráty důvěry poslanecké sněmovny. Do třetice Emil Sobota:

„… kdyby poslanecká sněmovna vyslovila vládě nedůvěru podle § 78 ústavní listiny. Toto ustanovení sice nepraví výslovně, že president republiky musí vládu, která projev nedůvěry utrpěla, propustiti. Ale z toho, že tento paragraf vládě ukládá, aby ihned podala demisi, a presidentu, aby určil, kdo vede vládní věci, pokud nová vláda nebude ustanovena, je jediný závěr, totiž, že starou vládu president musí propustiti. Ovšem s hlediska práva nebylo by vyloučeno, aby … pověření … president dal vládě dosavadní, aby rozpustil … sněmovnu … a kdyby volby … daly mu a dosavadní vládě za pravdu, aby ji znovu jmenoval ve stejném osobním složení.“ (xxxvii) (xxxviii)

Kdo může do vlády, a kdo ne?

Teprve současná Ústava omezila prezidenta při jmenování ministrů na návrh premiéra a výslovně stanovila situace, kdy má prezident povinnost vládu či jejího člena vlády odvolat, potažmo přijmout jejich demisi. (xxxix) Avšak uvědomíme-li si, že jmenování a odvolávání vlád a jejich členů patří mezi ty pravomoci, které (nově) nevyžadují kontrasignaci, shledáme, že ve výsledku se oproti prvorepublikové ústavě nic zásadního nezměnilo, pouze toho bylo dosaženo jiným způsobem: za první republiky prezident měl právo sestavit vládu a neměl povinnost vyhovět premiérovým návrhům, ale kdyby chtěl do vlády jmenovat někoho premiérovi navzdory, nezískal by kontrasignaci. Dnes kontrasignaci nepotřebuje, ale nesmí nikoho jmenovat bez premiérova návrhu. Výsledek je v obou případech stejný: Ve vládě se nemůže objevit nikdo, s kým by nesouhlasili prezident i premiér.

Jedinou skutečně reálnou změnou, kterou přinesla současná Ústava, je posílení pozice premiéra vůči členům vlády: zatímco prvorepublikoví premiéři sice mohli odvolání svého ministra navrhnout, ale nemuseli s takovým návrhem u prezidenta uspět, dnes je prezident povinen návrhu premiéra na odvolání člena vlády vyhovět (xl) (samozřejmě za předpokladu, že premiér řekne i B, totiž kdo má daného ministra nahradit). A novinkou je též to, že dnes smí člen vlády podat demisi jen prostřednictvím premiéra. (xli) Pokud to někomu připadá pouze jako drobná kosmetická změna, ať si zkusí představit, jak by se vyvíjel puč v únoru 1948, kdyby Klement Gottwald měl právo demise ministrů Edvardu Benešovi nepředat, popř. kdyby měl právo kohokoli z vlády kdykoli vyhodit a prezident Beneš by měl povinnost mu vyhovět.

Jak je to s nárokem stát se ministrem?

Na tomto místě bychom mohli tuto analýzu, vyprovokovanou neskromným chováním kandidáta na ministra zahraničních věcí Miroslava Pocheho, ukončit.

Hned v úvodu jsme si ukázali, že „nároku“ být jmenován ministrem nesvědčí gramatický výklad, z dalšího rozboru je zřejmé, že mu nesvědčí ani žádná zvyklost, ba právě naopak, povinný návrh premiéra je v českém právním prostředí novinkou zavedenou až od roku 1993, nepotvrdilo se, že právo premiéra nadiktovat si ministry by bylo klasickou součástí parlamentního systému, jak se tím často ohánějí političtí odpůrci současného prezidenta, popř. zastánci vlády politických stran, ale naopak jeho dílčí deformací, a neexistuje proto žádný důvod vykládat ustanovení čl. 68 odst. 2 restriktivně ve vztahu k jeho jazykovému obsahu, protože prezident získal, oproti svým předchůdcům, mimořádně silnou politickou legitimitu, srovnatelnou pouze s legitimitou samotného Parlamentu jako celku.

Když už jsme se ale dostali až sem a podrobili český ústavní systém tak rozsáhlému zkoumání, byť kvůli jednomu dílčímu problému, byla by škoda nepokusit se celý výklad uzavřít nástinem současného českého ústavního modelu a jeho fungování poté, co byla zavedena přímá volba prezidenta republiky.

To bude obsahem šestého, závěrečného dílu celého výkladu.

Poznámky: