Reklama
,

Může prezident odmítnout premiérovi ministra? Vždy směl. A dnes už i může

Napsal/a Pavel Hasenkopf 17. července 2018

ANALÝZA. Předsednictvo ČSSD mělo v úterý řešit situaci kolem odmítnutého ministra zahraničí Miroslava Pocheho. Nakonec se nesejde – v době prázdnin přišlo mnoho omluvenek. Otázky, zda je takový postup prezidenta v souladu s Ústavou, ale zůstávají. Pro HlídacíPes.org je komentuje právník Pavel Hasenkopf.

Může prezident odmítnout premiérovi ministra? Velmi stručná odpověď: Vždy směl. A dnes už i může.

Stručná odpověď: Jestliže mohl italský prezident, proč by nemohl český? Článek 92 italské (i) a článek 68 odst. 2 české ústavy jsou si přece podobné jak vejce vejci. Navíc italského prezidenta volí pouze parlament, českého lid, kdo z nich má silnější mandát?

Právě přímá volba prezidenta zásadně změnila nejen pozici českého prezidenta, ale celý český ústavní systém: Zatímco dřív byl prezident výsledkem dohod v Parlamentu, a proto musel Parlament poslouchat, dnes je volen lidem, Parlament ke zvolení nepotřebuje a je mu fakticky roven – jeho legitimita má stejný zdroj: přímou volbu lidem. To zcela mění jeho reálné možnosti, pozici a roli.

A nyní totéž podrobně.

Co je nesporné?

Podle čl. 62 písm. a) Ústavy prezident republiky „jmenuje a odvolává předsedu a další členy vlády a přijímá jejich demisi, odvolává vládu a přijímá její demisi“. Čl. 68 odst. 2 to rozvádí: „Předsedu vlády jmenuje prezident republiky a na jeho návrh jmenuje ostatní členy vlády a pověřuje je řízením ministerstev nebo jiných úřadů.“ (ii)

Z toho evidentně plyne, že:

1) členy vlády nesmí jmenovat nikdo jiný, než prezident republiky, a že

2) prezident republiky nesmí členem vlády jmenovat někoho, koho mu nenavrhl předseda vlády.

Ve spojení s čl. 62 z toho lze bez dalšího dovodit třetí závěr:

3) Návrhem předsedy vlády je podmíněno nejen jmenování členem vlády, ale i pověření člena vlády řízením konkrétního resortu; protože jde o dvě různé pravomoci, které ne vždy jsou vykonávány společně, musíme se ptát, zda návrhem premiéra je podmíněno i pověření členů vlády „řízením ministerstev nebo jiných úřadů“. A protože čl. 62 jakožto uznávaný konečný výčet všech nekontrasignačních pravomocí (iii) pověřování členů vlády – na rozdíl od článku 68 – vůbec nezmiňuje, nezbývá než pravomoc ministry pověřovat řízením konkrétních resortů chápat jako dílčí součást pravomoci je jmenovat, a to se vším, co k ní patří, tedy včetně podmíněnosti návrhem premiéra. Nadto účelem čl. 68 je umožnit premiérovi vybrat si spolupracovníky, a kdyby premiér nesměl mluvit do toho, který jím navržený ministr bude řídit který resort, bylo by to s tímto účelem v příkrém rozporu.

Snad nikdo nebude zpochybňovat čtvrtou danost, totiž že:

4) Ministrem smí být jen osoba fyzická a kompetentní v tom smyslu, že by měla být alespoň svéprávná a gramotná; to plyne z hlavního účelu (jakékoli) ústavy, a tím je zajistit chod státu – jmenování ministra objektivně nekompetentního by bylo s tímto účelem v rozporu.


MAPA ČESKÉ JUSTICE nová exkluzivní publikace HlídacíPes.org

Vztahy a vazby v českém soudnictví. Pro odborníky i laickou veřejnost


Co je sporné?

Z textu Ústavy bohužel bez dalšího jednoznačně nedovodíme to, co nás nejvíce zajímá, totiž nakolik je prezident republiky vázán návrhem premiéra na jmenování člena vlády.

Máme dvě možné varianty řešení s jednou možnou modifikací: podle jednoho názoru je prezident republiky návrhem premiéra vázán a musí mu vyhovět (říkejme tomu třeba koncept řízeného prezidenta); jeho modifikovaná verze říká, že prezident je oprávněn a současně povinen návrh posoudit a právně vadný návrh odmítnout (koncept úřednického prezidenta).

Druhá varianta říká, že vláda je výsledkem dohody prezidenta s jím jmenovaným premiérem, protože prezident sice nemá právo si nějaký návrh vynutit, ale má právo jakýkoli návrh premiéra odmítnout, a premiérovi pak nezbude, než navrhnout někoho jiného (koncept politického prezidenta).

Dílčí otázkou pak je, zda premiérův návrh musí být učiněn písemně a zda premiér smí dát prezidentovi na výběr mezi různými kandidáty.

„Jmenuje“ znamená příkaz

Základní argument zastánců konceptu řízeného prezidenta je gramatický: Indikativ v právní řeči znamená normu, příkaz, a protože nikde není výslovně uvedeno, že prezident „může jmenovat“ ani není nikde výslovně uvedeno, že „může návrh odmítnout“, pak je prezident povinen jmenovat toho, koho si premiér žádá. A navíc prezident jako orgán veřejné moci přece smí jen to, co je mu dovoleno, a odmítnout návrh mu dovoleno není.

Tuto argumentaci lze snadno vyvrátit:

1) Článek 2 odst. 3 Ústavy zní: „Státní moc slouží všem občanům a lze ji uplatňovat jen v případech, v mezích a způsoby, které stanoví zákon“ – ale není tam napsáno „které výslovně stanoví zákon“. Proto možnost prezidenta odmítnout návrh premiéra nemusí být uvedena v Ústavě výslovně, postačí, jestliže k ní lze dospět hodnověrným výkladem. Nadto „uplatněním moci“ vůči občanům je až jmenování někoho ministrem, a nikoli jednání, které mu předcházelo. Ostatně, třeba o koaličních smlouvách se Ústava rovněž vůbec nezmiňuje, natož aby je výslovně dovolovala, a jsou snad proto nedovolené?

2) Slovo „jmenuje“ skutečně představuje příkaz. Ale tento příkaz nařizuje někoho jmenovat ministrem, nikoli jmenovat konkrétní premiérem navrženou osobu. Prezident se nesmí inspirovat Ludvíkem XIV. a rozhodnout se, že bude vládnout osobně, bez premiéra a bez ministrů, a nejmenovat nikoho, protože nějaká vláda a nějací ministři existovat musí. Povinně. Čili prezident není povinen jmenovat každého, kdo je mu navržen, ale pokud jmenování odmítne, musí si vyžádat jiný návrh a premiér má povinnost mu jiný návrh dát.

Žádné správní řízení

Slovo „návrh“ bývá naopak základním argumentem zastánců konceptu politického prezidenta. Návrh je jiné slovo pro nabídku, koncept, nápad, je to něco, co má být teprve posouzeno, něco, s čím lze pracovat, něco, o čem se lze dohadovat, co lze měnit, něco, co se stane hotovou věcí až poté, co to schválí adresát návrhu.

Ostatně, jaký by to mělo smysl, aby prezident byl povinen návrh premiéra přijmout? Pokud by ústavodárce chtěl, aby složení vlády bylo výhradně věcí premiéra a prezident mu do něho nesměl mluvit, tak by přeci do Ústavy napsal rovnou, že předsedu vlády jmenuje prezident a ministry si pak jmenuje předseda vlády sám. Bylo by to regulérní, korektní a nejjednodušší řešení, ale náš ústavodárce je nezvolil.

Jsouce si toho vědomi, zastánci konceptu řízeného prezidenta svůj postoj změkčují v tom smyslu, že prezident je oprávněn, či spíše povinen odmítnout kandidáta, který nesplňuje kvalifikační předpoklady. Tato modifikace vnímá celé jmenování vlády jako jakési správní řízení, ve kterém je prezident degradován na úředníka, jehož úkolem je pouze přezkoumat a potvrdit formální bezvadnost premiérova návrhu a který sám nesmí jednotlivé kandidáty posuzovat nad tento povinný rámec.

I to lze snadno vyvrátit: Ústava se neřídí správním ani žádným jiným procedurálním řádem, Ústava je všem zákonům nadřazena a nelze ji jejich prostřednictvím přetvářet. Nadto premiér zde sám vystupuje jako orgán státu jednající s jiným orgánem státu a neuplatňuje vůči prezidentovi svůj soukromý nárok na jmenování ministra.

Smí, nebo nesmí. Nic mezi tím

Paradoxně a svým tvůrcům navzdory, koncept úřednického prezidenta jen potvrzuje tezi, že prezident do jmenování ministrů mluvit smí: lze totiž tvrdit, buď že prezident něco smí, nebo že něco nesmí, ale pro „trochu smí a trochu nesmí“ nenajdeme v Ústavě žádnou oporu.

Dejme tomu, že by premiér navrhl na ministra svého psa. To nesmí a ani nemůže, takový návrh by vůbec nebyl platným návrhem. Pokud by ale takový návrh prezident vzal vážně a zamítnul jej s odůvodněním, že pes ministrem být nesmí, nenašli bychom v Ústavě žádné vodítko, kde udělat hranici mezi přípustným a nepřípustným návrhem. Když nesmí být ministrem pes, co třeba alkoholik? A co lékaři uznaný psychopat? A analfabet? Co trestně stíhaná osoba? A co když je navržený ministr prostě jen buran, nosí do sandálů ponožky, nemyje se a jeho fyzickou přítomnost pozná i slepý pouhým čichem?

V Ústavě nenajdeme žádný základ, jak určit, kde končí úřednické posouzení přípustnosti návrhu a kde začíná politické posouzení osobnosti kandidáta (nemluvě o tom, že svůj alkoholismus, analfabetismus, zálibu v porušování zákonů či buranství může potenciální ministr vždy vydávat za projev svého politického názoru). Není podle čeho tu hranici závazně určit, vždy půjde o arbitrární rozhodnutí.

A kdo bude tím arbitrem? Navrhující premiér jím být nemůže, ten je zaujatý pro svůj návrh. Opoziční politici také ne, ti zase mají v popisu práce být zaujatí proti návrhu. Mají jím být odborníci na Ústavu, kteří si v domnění, že když se něco nikdy nestalo, tak se to ani stát nesmí, začnou cucat z prstu jakési ústavní zvyklosti? Ostatně, kdo řekl, že ministrem smí být pouze člověk, a ne pes? Řekla to Ústava nebo si to vycucal z prstu autor tohoto článku?

Ústava jednoho takového arbitra ale přeci jenom zná: prezidenta republiky – právě proto nechává ministry jmenovat s konečnou platností až jím a nesvěřuje jejich výběr výlučně do rukou premiéra. Už v době, kdy byl prezident volen Parlamentem, přeci byl vnímán především jako arbitr či moderátor, jehož úkolem je tlačit rozhádané strany ke kompromisu. A možnost Sněmovny jmenovanou vládu jako celek odmítnout je pak pojistkou proti nesoudnému prezidentovi – odmítnutí důvěry vládě totiž není ani tak ostudou této vlády, ale zejména je ostudou prezidenta, který ji jmenoval a pro kterého její odmítnutí může znamenat i dílčí ztrátu autority a s ní i vlivu.

Vláda jako výsledek dohod

Lze uzavřít, že platí koncept politického prezidenta – platí, že složení vlády je výsledkem dohody premiéra a prezidenta.

Může se stát, že prezident všechny premiérovy návrhy okamžitě akceptuje, může se stát, že na některých kandidátech se neshodnou. O těchto jménech se veřejnost nemusí nikdy dozvědět, o těchto jednáních nemusí existovat žádný záznam. Premiér ale může mít zájem dát najevo, že za nějakého kandidáta skutečně bojoval, a navrhnout jej písemně, popř. i veřejně, a přimět tak prezidenta, aby jej obdobným způsobem odmítl. Podobně může mít premiér zájem dát prezidentovi písemný či veřejný alternativní návrh.

Dát nějaký návrh písemně znamená mít o tom záznam, důkaz. Jinak žádný návrh sám o sobě být písemný nemusí, Ústava žádnou jeho formu nepředepisuje. V praxi však bývá závěrečný, s prezidentem předjednaný návrh, podáván písemně, aby nemohl být zpětně zpochybněn. Z obdobných důvodů se ministrům předávají písemné jmenovací dekrety a ministři podepisují svůj slib, ačkoli ani pro jmenování, ani pro slib Ústava rovněž nepředepisuje písemnou formu. (iv) Tolik jen stručně k otázce, zda premiérův návrh na jmenování, resp. pověření ministra, musí být písemný a zda smí být alternativní.

Právo odmítnout navrženého ministra tedy měl prezident republiky vždy. Parlamentem volený prezident užíval svého práva odmítnout premiérem navrženého ministra velmi úsporně, nadto většina jeho zásahů se děla za zavřenými dveřmi ještě před podáním formálního návrhu, až mohl vzniknout dojem, jako by toto právo snad ani neměl.

Prezident zvolený lidem si však může dovolit využívat své pravomoci mnohem intenzivněji, protože prezident zvolený lidem se sám stává výrazným politickým hráčem a své chování tomu přizpůsobuje. Je však otázkou, zda v situaci, kdy se prezident stává politickým hráčem, může i nadále zůstat politickým arbitrem.


Poznámky:

i Článek 92: „Vláda republiky se skládá z předsedy rady a ministrů, kteří společně tvoří ministerskou radu. Prezident republiky jmenuje předsedu ministerské rady a na jeho návrh ministry.“Celý text italské ústavy: https://www.senato.it/documenti/repository/istituzione/costituzione_inglese.pdf
ii Pro úplnost, článek 68 má i pátý odstavec, který je obsahově takřka identický: zatímco čl. 68 odst. 2 podrobněji rozvádí jmenování vlády při jejím vzniku, článek 68 odst. 5 identicky a poněkud nadbytečně upravuje případné změny ve složení (již existující a pokračující) vlády.Celý text české Ústavy: http://www.psp.cz/docs/laws/constitution.html
iii Článek 62 představuje obecný, uzavřený výčet všech nekontrasignačních pravomocí prezidenta. (A článek. 63 představuje obecný, otevřený výčet všech kontrasignačních pravomocí.)
iv Písemné jmenování ministrů formou dekretu prezidenta např. požadoval čl. 46 francouzské Ústavy z roku 1946.

 

7 komentářů

  1. Tondach napsal:

    Sejdou-li se dva právníci nad problémem, okamžitě vzniknou nejméně tři právní názory…

    • petrph napsal:

      Což mi připomíná ten vtip, jak se dva právníci v restauraci přou o nějaký právní problém, a když si nemohou vzpomenout na jeden paragraf, požádají vrchního, jestli nemají v restauraci Občanský zákoník.. Za pět minut přiběhne majitel restaurace říká „Pánové, velice se omlouvám za personál, už jsem se tam díval, skutečně nemusíte nic platit :))))

  2. Nemec napsal:

    Nejsem právník ale dovoluji si tvrdit že pan Hasenkof nemá pravdu. Kroutí s ústavou jak jsou právníci zvyklí kroutit s paragrafy. My jen žijeme ve státě, kde si vysoký policista můžu dovolit nařknout policejního prezidenta se spolčení se zločinci a prezident republiky nedodržovat ústavu. Nám nevládnou volení politici ale zákulisní mafie ……..?

  3. nováček napsal:

    Nemec, Nemec, buďte na sebe opatrný, při přecházení silnice zvláště, máte totiž naprostou pravdu – nevládnou nám politici …

  4. ČERT napsal:

    Pozastavil bych se u toho, že tedy „ministr by měl být osoba alespoň gramotná“, a hlavně u toho, co kdyby byl „na ministra navržen analfabet“… Tak je vidět, že tzv. negramotnost dospělých je u nás už po dlouhé generace vnímána jako jev snad téměř neexistující nebo leda zcela marginální, že se v našich zákonech s něčím takovým vůbec nepočítá… Tedy ona se v praxi dá asi často i těžko určit (že třeba někdo nikdy nenavštěvoval ani základní školu, nemusí samozřejmě ještě vůbec znamenat, že je negramotný, dále tu může být otázka, co lze vlastně považovat za hranici gramotnosti, atd. atd.). Ale narážím na to, že někde (např. v některých latinskoamerických státech) platila ještě ve druhé polovině 20.století gramotnost jako podmínka i pro aktivní volební právo. Teď nevím, jak je to různě po světě v současnosti, ale předpokládám, že podmínka alespoň gramotnosti při zastávání nějakých funkcí apod. pořád někde zákonem stanovená bude…

    • nováček napsal:

      Unás nejspíš podmínkou pro účast ve volbách gramotnost není a často se to na výsledku voleb projevuje.

  5. petph napsal:

    Možná k tomu dvě poznámky
    Za prvé, je dost závažný, přímo ústavně-pravní problém, pokud nelze z gramatické formulace textu zákonů jasně rozlišit, zda jde
    a) O pravomoc politika (tedy pouze on, resp v této funkci smí toto učinit). Nebo
    b) Jde o povinnost politika – tedy že za určených podmínek toto musí učinit..
    Toto gramatické rozlišení by mělo být naprosto zřetelné a jednotné, pro právní systém tohoto státu. Nikoliv, že si to bude pokaždé a každý (právník, i kdyby to byl soudce ÚS) vykládat pro každý případ jinak.
    Ale za druhé,
    i pokud se píše „jmenuje na návrh“, zase neznamená že je povinen jeden státní činitel povinen „na návrh druhého“ cokoliv činit Navíc v řadě případů ve státní správě jde o návrh nižšího činitele vyššímu. Taková povinnost by byla i z hlediska vyšší zodpovědnosti (i třeba trestní) sporná.. Čili – pokud k nepřijetí dojde, znamená to právě a jen to, že mezi oběma činiteli došlo ke sporu, který se musí oba snažit zodpovědně a pluralitně řešit, jinak dospěje do politické krize. Přičemž oba (oba) za to nesou svou politickou zodpovědnost..
    Abych dal takový nádherný příklad. Stalo se v USA, když se vyšetřování aféry Watergate začalo blížit k prezidentu Nixonovi a jeho lidem, dal Nixon příkaz generálnímu prokurátorovi USA aby celé stíhání zastavil. Ten to sice pochopitelně odmítl, leč současně podal ze svého místa demisi. Nixon na jeho místo jmenoval urychleně jeho zástupce, dal mu stejný příkaz, leč i ten odmítl splnit příkaz prezidenta a podal demisi…
    Později sám prezident Nixon, když už mu hrozil známý Impeachment , sám podal demisi..
    Dalo by se asi shodnout že takové formě politické (resp. ani úřednické) zodpovědnosti (ale na všech stranách) jsme ještě nedorostli..

Přidávání komentářů není povoleno
Reklama
Vážený uživateli, tento web používá k analýze návštěvnosti soubory cookie. Používáním tohoto webu s jejich použitím souhlasíte. Více informací o cookies