KOMENTÁŘ. Ministr kultury Klempíř předložil návrh zákona o médiích veřejné služby. Účelem tohoto textu není hodnotit věcný obsah návrhu ani jeho politické či ideové ukotvení, nýbrž výlučně jeho legislativně-technickou úroveň. Právě v této rovině návrh vykazuje tak zásadní a systematické nedostatky, že již samy o sobě zpochybňují jeho použitelnost jako právního předpisu.

Předložený návrh totiž opakovaně porušuje základní pravidla normotvorby. V první řadě nerozlišuje mezi normativním ustanovením a pouhou deklarací. Zákon má stanovovat pravidla chování, vymezovat práva a povinnosti a určovat právní následky.

V tomto případě však text na řadě míst pouze konstatuje obecné skutečnosti, případně formuluje hodnotová či programová východiska, aniž by je převáděl do normativní roviny. Tím vzniká dojem regulace tam, kde ve skutečnosti žádná regulace neprobíhá.

Tato vada se projevuje již v ustanoveních o postavení Českého rozhlasu a České televize. Kombinace formulací o jejich „nezávislosti na výkonné moci“ s větami, podle nichž „jednají svým jménem a nesou odpovědnost z tohoto jednání“, nepřináší žádnou normativní přidanou hodnotu.

Jen neurčité politické ujištění

Druhá z těchto vět totiž nepředstavuje nic jiného než banální opis obecných důsledků právní osobnosti. Její zařazení do zákona je proto nadbytečné a normativně prázdné. Výsledkem je text, který působí dojmem preciznosti, avšak ve skutečnosti pouze vrství samozřejmá tvrzení bez regulačního obsahu.

Zákon má být formulován tak, aby umožňoval předvídatelné právní posouzení; zde však dochází k nahrazení právních pojmů vágními hodnotovými soudy.

Ještě problematičtější je ustanovení, podle něhož „využití online platforem zůstává nedotčeno“. Taková formulace je z hlediska legislativní techniky prakticky neuchopitelná. Není zřejmé, jaký právní režim má být tímto ustanovením zachován, vůči jaké regulaci se vymezuje ani jaké konkrétní právní důsledky má vyvolat.

Ustanovení tak nepůsobí jako norma, ale jako neurčité politické ujištění, jehož obsah nelze právně interpretovat ani aplikovat.

Zcela zásadní problém představuje úprava funkcí veřejnoprávního vysílání. Návrh zavádí hierarchii funkcí, když stanoví, že zpravodajská funkce má primární postavení, zatímco funkce zábavní je pouze doplňková.

Takové ustanovení je sice hodnotově srozumitelné, avšak legislativně vadné. Zákon totiž nestanoví žádný mechanismus, jak má být tato priorita aplikována, kdo ji má přezkoumávat ani jaké právní následky má její porušení.

V důsledku toho norma nevytváří závazné pravidlo, ale pouze prostor pro ex post interpretaci, která může být navíc zatížena politickým nebo institucionálním tlakem. Zároveň se tím zákon dostává na hranici zásahu do redakční autonomie, aniž by tuto skutečnost otevřeně reflektoval a normativně ošetřil.

Další slabinou návrhu je jazyková a pojmová neujasněnost. Spojení typu „vzdělávací a kulturně společenská a publicistická funkce“ postrádá terminologickou čistotu a ztěžuje výklad.

Podobně formulace, že zábavní obsah „nemá za cíl konkurovat komerčním médiím v objemu čistě komerční zábavy“, je z hlediska právní techniky nepoužitelná, neboť pracuje s neurčitými a neměřitelnými kategoriemi. Zákon má být formulován tak, aby umožňoval předvídatelné právní posouzení; zde však dochází k nahrazení právních pojmů vágními hodnotovými soudy.

Ustanovení o vedlejší činnosti představuje další příklad pojmové nekonzistence. Návrh bez zjevného důvodu užívá pojmy „vedlejší činnost“ a „doplňková činnost“, aniž by mezi nimi vymezil vztah totožnosti, podřazenosti či odlišnosti.

Není tedy zřejmé, zda jde o totožné kategorie, nebo o odlišné instituty s různým právním režimem. Taková neujasněnost je z hlediska právní jistoty nepřijatelná.

Z hlediska legislativní techniky je mimořádně závažná také vnitřní nekonzistence úpravy kodexů. Na jednom místě návrh stanoví, že kodex schvaluje rada, zatímco jinde uvádí, že jej rada předkládá ke schválení Poslanecké sněmovně.

Není tedy zřejmé, kdo je skutečným normotvůrcem ani v jakém okamžiku kodex nabývá závaznosti. Taková kolize kompetencí je nepřípustná, neboť vytváří zásadní právní nejistotu ohledně závaznosti interních předpisů.

V praxi by aplikace zákona nevedla k předvídatelnému právnímu stavu, ale naopak k rozsáhlé interpretační nejistotě a k posunu rozhodovací pravomoci z roviny zákona do roviny výkladu.

Kombinace několika systémových vad

Další vrstvu problémů představuje terminologie. Návrh používá pojem „porušení pracovní kázně“, který neodpovídá současné systematice pracovního práva, a současně pracuje s odkazy na zrušené či překonané právní předpisy. To svědčí o nedostatečné aktualizaci textu a oslabuje jeho legislativní kvalitu i důvěryhodnost.

Stejně tak není vhodné paralelní označování generálního ředitele jako „individuálního výkonného orgánu“ a zároveň „statutárního orgánu“. Návrh zde nepracuje s ustálenou kategoriální strukturou, ale vytváří dojem pseudopřesnosti vrstvením pojmů bez jasného normativního rozlišení. Takové zdvojování je nejen nadbytečné, ale může vyvolat interpretační pochybnosti o povaze a rozsahu pravomocí tohoto orgánu.

Problematická je rovněž konstrukce právního postavení generálního ředitele ve vztahu k zákoníku práce. Obecná formule, že se na něj zákoník práce použije, je zřejmě nedokonalým vyjádřením toho, že se na právní poměr generálního ředitele a média veřejné služby použije zákoník práce.

Celkově lze uzavřít, že návrh trpí kombinací několika systémových vad: přebujelou deklarativností, nedostatkem normativní přesnosti, terminologickou nekonzistencí a místy i přímými rozpory v kompetenční úpravě. V řadě ustanovení text pouze simuluje normativní regulaci, aniž by skutečně stanovoval konkrétní právní pravidla nebo právní následky.

Zákon tak v této podobě nesplňuje základní požadavky na srozumitelnost, určitost a vnitřní bezrozpornost právní normy. V praxi by jeho aplikace nevedla k předvídatelnému právnímu stavu, ale naopak k rozsáhlé interpretační nejistotě a k posunu rozhodovací pravomoci z roviny zákona do roviny výkladu.

Právě u regulace veřejnoprávních médií, která se dotýká základních principů demokratického státu, je takový stav obzvlášť problematický.