Podstatou této iluze je představa, že podniky ve veřejném vlastnictví, ať státním, krajském nebo municipálním, se ve srovnání se soukromými více ohlížejí na veřejné zájmy. Je to však idea často velmi zjednodušená nebo zcela nesprávná.

Skutečností totiž je, že stát tyto podniky velmi často nemá příliš pod kontrolou. A pokud je skutečně kontroluje, pak velmi často spíše ve stranickém či politickém zájmu, nikoliv v „zájmu veřejnosti“.

Důvodem je způsob, jakým jsou podniky ve veřejném vlastnictví řízeny a spravovány. V jejich řízení či správě se totiž v důsledku nedostatečné kontroly velmi často uplatňují spíše zájmy osob stojících v jejich čele.

Text je ukázkou z knihy Ekonomie bez mýtů a iluzí – 2. aktualizované vydání: Jak ekonomika funguje doopravdy.

Publikujeme jej se souhlasem nakladatelství Grada i autora. Tím je Doc. PhDr. Ing. Jan Urban, CSc., v minulosti působil jako šéfredaktor časopisu Ekonom, byl poradcem v několika mezinárodních konzultačních firmách, v současnosti je docentem v Ústavu podnikové strategie Vysoké školy technické a ekonomické v Českých Budějovicích.

Za zachováním neefektivních nástrojů jejich řízení a správy navíc často stojí silné ekonomické a politické zájmy. Mají-li pak tyto podniky povahu přirozených monopolů či zaujímají-li na svém trhu dominantní postavení, je jejich regulace ze strany regulatorních orgánů zpravidla slabší než v případě podniků soukromých.

Slabá kontrola státních podniků

Cíle veřejných podniků ani odpovědnosti jejich představitelů často nejsou jednoznačně stanoveny či důsledně vymáhány. Podniky ve veřejném vlastnictví nejsou vždy řízeny na čistě obchodní bázi: oproti soukromým firmám mají totiž zpravidla více cílů, například zajistit dostupnost určitých služeb, přispět k vyšší zaměstnanosti, umožnit nízké nebo naopak vysoké ceny určité produkce či služeb apod.
Jejich priority přitom nemusejí být zcela jasně stanoveny. Stanovení „veřejného zájmu“ je však obtížné: sleduje-li politika veřejných firem určité sociální cíle, jde zpravidla o opatření, která přinášejí různý prospěch i různé náklady různým skupinám obyvatel.

Nejasné cíle však současně znesnadňují hodnocení úspěšnosti těchto podniků či jejich vedení a vedou k rozptýlení odpovědnosti jejich vrcholných představitelů.

O tom, že je podnik řízen ve „veřejném zájmu“, nemusí svědčit ani absence jeho zisku. Ta totiž zdaleka neznamená, že jeho produkce je ve srovnání se soukromou firmou levnější a pro občany přístupnější.

Nižší provozní efektivita veřejných podniků, nejčastěji v důsledku jejich přezaměstnanosti, která zvyšuje jejich náklady, vede totiž často k tomu, že cena jejich produktů a služeb je v konečné instanci vyšší. Část této ceny mohou navíc hradit v podobě dotací daňoví poplatníci.

Řízení a správu veřejných podniků ztěžuje i skutečnost, že jejich cíle se často mění, většinou v závislosti na politickém cyklu. Změna volebních výsledků přitom často vede i k personálním změnám správních, resp. kontrolních orgánů těchto podniků.

Pro výkonný management veřejné, například municipální firmy to může znamenat, že v roli „vlastníka“ vůči němu v každém volebním období vystupují jiní a jinak zaměření představitelé. Krátkodobé působení těchto „vlastníků“ má přitom sklon posilovat jejich krátkodobé, často osobní cíle.

Platy šéfů státních firem se často stávají jedním z nejúzkostlivěji střežených státních ekonomických tajemství.

Veřejné podniky požívají navíc často dominantní postavení na trhu. Stejně jako soukromé podniky, které nejsou vystaveny konkurenci, vyžadují proto ve veřejném zájmu určitou regulaci. V případě veřejných podniků však tato regulace často není příliš účinná. Stát totiž svou vlastnickou a regulatorní funkci zpravidla nedokáže účinně oddělit.

Skupinové zájmy najatých manažerů

Regulatorní dohled na veřejné podniky má proto tendenci těmto podnikům ve vztahu ke spotřebitelům „nadržovat“, na což doplácejí jejich zákazníci. Často dochází k tzv. zajetí regulátora, tedy k situaci, kdy domněle nezávislý regulační orgán je ve skutečnosti ovládán zájmy státního monopolu.

Stát navíc v této situaci dává nezřídka přednost svým fiskálním příjmům před zájmy spotřebitelů, což vede k poklesu celkového blahobytu.

Výkonnost veřejných podniků tradičně snižuje i obsazování jejich správních, resp. kontrolních orgánů, které se opírá o spíše politické než odborné předpoklady. Personální politika uplatňovaná při obsazování statutárních orgánů či vrcholových manažerských míst veřejných organizací je často v područí politických zájmů a neodpovídá nárokům na jejich řízení.

Ještě závažnější je však často slabá a formální kontrola managementu veřejných podniků ze strany jejich „vlastníků“. Častá je i souhra mezi zájmy managementu a správních či kontrolních orgánů podniku.

Do hospodaření těchto podniků se tak namísto obchodních i veřejných zájmů velmi často promítají spíše osobní nebo skupinové zájmy najatých manažerů, politiků nebo státních úředníků.

Odpovědnosti manažerů či správních orgánů veřejných podniků jsou navíc často oslabeny jejich rozdělením různým orgánům, například dozorčí radě, ministerstvu a jeho příslušníkům, vládě a jejím členům, politické straně apod.

Častá je i tendence vyhýbat se osobní odpovědnosti pomocí kolektivního způsobu rozhodování a neúměrného zvyšování počtu členů statutárních orgánů veřejných firem.

Skutečnost, že veřejné podniky mají za cíl sledovat určité veřejné cíle, neznamená, že si jejich manažeři tyto cíle nepřizpůsobí svým potřebám.

Souznění zájmů managementu a dozorčích orgánů veřejných podniků dokládá i přístup k jejich finančnímu ohodnocení. Členové představenstva a dozorčí rady jsou při odměňování často „na stejné lodi“ a dozorčí rada se tak stává prakticky zbytečným orgánem.

Příznačné přitom je, že tento fakt státním orgánům nijak nevadí. Naopak, platy šéfů státních firem se často stávají jedním z nejúzkostlivěji střežených státních ekonomických tajemství.

Spekulace proti národní měně

Zkušenosti s fungováním podniků ve veřejném vlastnictví získala v uplynulých desetiletích řada vyspělých zemí. Zejména v západní Evropě, ale i v Kanadě byla v letech po druhé světové válce řada dříve soukromých firem zestátněna. Další státní či veřejné podniky byly vytvořeny „na zelené louce“.

Šlo často o podniky, kde příčinou státního vlastnictví nebyl přirozený monopol či jiná forma tržního selhání, ale snaha vlád vytvořit podniky sloužící širším zájmům veřejnosti.

K podnikům ve státním vlastnictví se tak zařadily nejen letecké, železniční či další dopravní společnosti, ale i důlní, loďařské, lesnické, zemědělské a další firmy. Jejich vedení dostala za úkol starat se nejen o „rozumnou“ návratnost investovaného kapitálu, ale i o sledování dalších „sociálních“ cílů, jako je udržování zaměstnanosti nebo posilování regionálního rozvoje.

Někdy byly důvody k vytváření těchto firem převážně ideové – vycházely z představ o možnosti vytvoření tzv. demokratického socialismu.

Zkušenosti s těmito firmami však po několika desetiletích vedly k vystřízlivění. Nejčastějším problémem státních firem byla jejich ztrátovost, která v některých případech (například ve Francii) přivedla stát na okraj bankrotu nebo si vynutila měnovou devalvaci.

Nízká finanční výkonnost však nebyla jediným problémem. Mnohé z nich selhaly i při podpoře „veřejných zájmů“, k jejichž prosazování byly vytvořeny. Jejich přínos byl v tomto směru často slabší než u regulovaných či konkurenčních soukromých firem.

V některých případech se jejich chování dokonce dostalo do rozporu se zájmy státu či veřejnosti. Ve Francii státní ropné společnosti volně spekulovaly proti národní měně; v dobách, kdy na domácím trhu vládl nedostatek, odmítaly omezit své dodávky do zahraničí, vůči svým domácím konkurentům používaly politiku cenového dumpingu apod.

V USA se některé veřejné společnosti zařadily mezi nejhlasitější odpůrce zavádění ekologických regulací, státní jaderné reaktory se zde při kontrolách ukázaly být ty nejméně bezpečné apod. Časté bylo i nedodržování pravidel výběrových řízení, manipulování s údaji vztahujícími se k čerpání dotací apod.

Najít správné motivační nástroje

Skutečnost, že veřejné podniky mají za cíl sledovat určité veřejné cíle, neznamená, že si jejich manažeři tyto cíle nepřizpůsobí svým potřebám.

Prosazování veřejného zájmu je tak u soukromých, ziskově orientovaných firem paradoxně jednodušší. Tyto organizace totiž silně reagují na finanční pohnutky, jež má stát plně v rukou, a vláda, která chce, aby soukromé podniky sledovaly určité veřejně prospěšné cíle, tak k tomu má všechny nástroje. Regulace chování těchto firem je proto podstatně snadnější než snaha změnit chování firem veřejných.

Podaří-li se naopak vládě zavést a využívat adekvátní ekonomické motivační nástroje, na něž soukromé podniky předvídatelným způsobem reagují, může s nimi snadno manipulovat. U státních firem napojených na politické zájmy, které si navíc své motivační nástroje často vytvářejí samy, funguje tato „manipulace“ mnohdy spíše obráceně.