Zákon o státní službě: kompromis, který na úřadech nechává moc v rukou politiků

Cílem zákona o státní službě bylo depolitizovat státní správu, posílit její profesionální charakter a stabilitu a též zvýšit i její efektivitu. A jak to vypadá ve skutečnosti? 

K prvnímu červenci má být dokončena profesionalizace státní služby, naplno totiž vstupuje v účinnost příslušný zákon. HlídacíPes.org společně s portálem České souvislosti připravily několik textů, které se na tuto normu dívají z několika různých pohledů.

České souvislosti už v polovině dubna zveřejnily průzkum, který přesně zmapoval rozsah změn, jež vláda za rok své existence provedla. Tyto personální zásahy ale pokračovaly. Týkaly se všech: od řadových úředníků až po nejvyšší vedení ministerstev. Zákon tak změnil státní správu ještě dříve, než byl plně uveden do praxe.

Trnitá cesta k cíli

Cesta k tomuto kroku však byla dlouhá, plná kompromisů a změn. Se zákonem počítá od roku 1993 naše ústava a jeho první verze byla schválena k roku 2004. Všechny vlády bez ohledu na jejich politické složení však její reálnou účinnost odsouvaly, celkem se tak stalo pětkrát. V tichosti byla tato první verze zrušena až nyní, aniž by kdy začala fungovat. I Nečasova vláda se o další verzi pokusila, marně.

Současný zákon je dílem Sobotkovy vlády. Při jeho přijímání lze vzpomenout tlaku prezidenta Zemana, který předložením zákona podmínil jmenování Andreje Babiše do vlády bez předložení jeho negativního lustračního osvědčení. Skutečným motivem pro přijetí normy byl ale postoj Evropské komise.

Česká republika měla vunik a přijetí služebního zákona daný jako povinnost při vstupu do Evropské unie. Není proto divu, že unijní orgány považovaly jeho neustálé odkládání za velký problém. Funkční zákon se nakonec stal nepřekročitelnou podmínkou pro čerpání evropských fondů do roku 2020.

Hrozba, že by Česká republiky o část ze 700 miliard korun přišla, byla silným motivačním faktorem. Vláda musela při přijímání zákona čelit ostrým námitkám opozice včetně hrozby obstrukcí. Nakonec bylo dosaženo konsensu, což je ve sněmovní historii poměrně nevídaná věc.

Jak oddělit úředníky a politiky?

Podstata zákona spočívá v tom, že převádí zaměstnance ústředních orgánů do tzv. „služebního poměru“, který se částečně liší od klasického zaměstnaneckého vztahu. Tím dává určitou ochranu proti klasické výpovědi, na druhou stranu ale dává i nové povinnosti.

Hlavním cílem zákona je oddělení politické úrovně od samotného výkonu administrativy. Toho chce zákon dosáhnout tím, že na jednotlivých úřadech zřizuje funkce státních tajemníků a personálních ředitelů, kteří jsou ve své činnosti poměrně nezávislí. Všechna vedoucí místa mají být obsazována výběrovými řízeními za předem daných podmínek. Problém se ovšem skrývá v detailu.

Klíčoví lidé, nebo budižkničemové?

Spor byl veden i o to, kdo má jmenovat náměstky ministra: zda jde o čistě politické funkce, či naopak o funkce úřednické. Výsledný kompromis tyto funkce zdvojuje; nyní tak máme náměstky pro řízení sekce a „politické“ náměstky bez přímé kompetence. Jim prezident Zeman dal přezdívku „budižkničemové“ a s tímto argumentem zákon i (neúspěšně) vetoval.

Ministři Sobotkovy vlády na tento stav zareagovali téměř bezezbytku tak, že naplnili své úřady maximálním počtem náměstků, mnohdy je jich až osm až devět. Jde rozhodně o nejvyšší počty osob na této úrovni od vzniku České republiky, což je samo o sobě významné.

Při tomto obsazování se na „úřednická“ místa dostali i vysloveně straničtí nominanti. To lze dokázat například i naším předchozím průzkumem, který ukazuje, že za první rok vlády vyměnili ministři prakticky všechny své náměstky, na některých úřadech (MMR) i opakovaně. Vzhledem k „bezpečnosti“ této pozice před dalšími změnami po 1. 7. 2015 byl na „úřednická“ místa daleko větší tlak, než na místa politická.

Vliv ministrů na úřady

Jaký vliv si ministři na své resorty ponechají? První fakt je, že všechny současné pozice mohla obsadit vláda ještě klasickým způsobem. Výrazné změny ve vedení státní správy zmonitorovaly České souvislosti v již zmíněném průzkumu; na některých resortech šlo až o tři čtvrtiny všech vedoucích pozic.

Ani do budoucna ale ministři vliv rozhodně neztrácejí. Většinu členů komisí ke klíčovým výběrovým řízením, která reálně rozhodnou o obsazení dané funkce, nominuje ministr. U dalších řízení pak případný nadřízený. Pokud ministrovi na některé funkci opravdu záleží, jistě mu nominovaní členové vyhoví. Role státního tajemníka, který má vliv na menšinu v komisích, je tak „metodická“, což lze v této věci přeložit jako „okrajová“.

I na nižší pozice má vedení úřadu vliv: zavedený systém hodnocení, podle nějž lze určovat odměny i například argumenty k povyšování, je čistě v rukou nadřízeného, odvolat se úředník nemůže.

Libovolného úředníka lze přesunout i bez jeho souhlasu na jinou pozici i jiné místo výkonu práce. A když není kam jej přesunout, lze kohokoliv označit za nadbytečného a po určité době jej ze služebního poměru uvolnit. Všechny tyto akty posuzuje státní správa „uvnitř“, k soudu se odvolat nejde. S trochou fantazie tak může vedení ministerstva úředníkům jejich nezávislost libovolně fakticky upravovat.

Zákon jako úspěch?

Státní zaměstnanci získají služební poměr: řadoví úředníci jej postupně získají natrvalo, vedoucí pracovníci sice ihned, ale jen do dalších řízení, která budou maximálně za dva roky. Pokud se Sobotkova vláda udrží, může „své“ lidi na konkrétních místech udržet napevno. Další změny na úřadech se už budou ministrům dělat o něco obtížněji, zvláště pokud půjde o pozice méně politicky důležité.

Už nyní lze proto celou normu předběžně zhodnotit. Jejím cílem bylo státní správu stabilizovat, postupně zvýšit její výkon a transparentnost. Fungování služebního poměru jistě nebude ideální, zdá se však jde o krok správným směrem.

Jenže – samostatnou kapitolou je však odpolitizování státní správy. Současným ministrům se podařilo nejdůležitější místa v celé administrativě pečlivě vyčistit, obsadit vlastními lidmi a ty v jejich funkcích pojistit. Nestane-li se něco zásadního, hlavní nominanti se ve státních službách usadí natrvalo. A v tomto případě nejde o úspěch zákona a jeho cílů, ale o úspěch vládních stran a jejich personálně politických záměrů.

Rozhodně tak nemáme státní správu nepolitickou; proto zůstává sama budoucnost služebního zákona nejasná. Těžko si představit, že by po případné změně vládních stran noví ministři svodům na přeobsazení některých pozic odolali.