Je Česko parlamentní, nebo prezidentská demokracie? Ve třetí části svého výkladu pro HlídacíPes.org se právník Pavel Hasenkopf věnuje „hybridním“ systémům dělby moci – tedy kancléřskému a poloprezidentskému.

Nelze tvrdit, že by se naše Ústava sama k některému z ústavních systémů hlásila a nepřímo tak vyžadovala být vykládána v jeho kontextu. Lze se pouze pokusit, prostřednictvím analýzy ústavou nastolených vztahů mezi orgány moci zákonodárné a výkonné, naši Ústavu některému ze systémů podřadit.

Pojďme si tedy nyní stručně charakterizovat základní akademicky uznávané ústavní systémy vlády, a následně s nimi porovnejme český ústavní systém. Po prezidentském a parlamentním systému jsou na řadě kancléřský a poloprezidentský.

Právník Pavel Hasenkopf napsal pro HlídacíPes.org sérii textů, které analyzují situaci kolem odmínutí prezidenta Miloše Zemana jmenovat premiérem navrženého ministra zahraničí. Situace je obdobná té, která nyní panuje kolem sporu o odvolání ministra kultury Antonína Staňka.

ČTĚTE TAKÉ: 

Díl I.: Může prezident odmítnout premiérovi ministra? Vždy směl. A dnes už i může

Díl II.: Jakou máme demokracii – parlamentní, nebo prezidentskou? Musíme si vybrat

Kancléřský systém

Kancléřský systém je takový parlamentní systém, ve kterém je role hlavy státu potlačena na minimum. Příslušná modifikace německého ústavního systému spočívá v tom, že Spolkový sněm má v rukou výběr spolkového kancléře: nezvolí-li toho, koho mu navrhne spolkový prezident, může zvolit i bez prezidenta kancléřem někoho jiného; spolkový prezident je pak povinen zvoleného kancléře do funkce jmenovat.

Stejnou cestou se Spolkový sněm může kancléře zbavit: prostě zvolí jiného. Tím je omezen vliv prezidenta a posílena vazba mezi vládou a Spolkovým sněmem.(i)

Kancléřskému systému se zdánlivě blíží systém anglický, kde je premiér extrémně silný a fakticky předem dán, tam to ale není dáno ústavním obyčejem, ale většinovým volebním systémem, který generuje systém dvou stran a je extrémně nepravděpodobné, aby volby skončily nerozhodně. (ii)

Francouzská čtvrtá republika

Německému kancléřskému systému se velmi blížila francouzská ústava čtvrté republiky (iii) z roku 1946 (a uvážíme-li, že Základní zákon SRN o tři roky předcházela, možná byla dokonce jeho inspirací). Dalo by se i říci, že ústava čtvrté republiky byla prvním pokusem o kancléřský systém. Je to nedoceněný paradox, protože právě tato ústava a právě francouzská čtvrtá republika (společně s Itálií) se staly symbolem parlamentarismu neschopného čelit jakékoli vážnější krizi, často jím samým vyvolané.

Podle francouzské ústavy z roku 1946 si prezident před jmenováním premiéra musel vyžádat jeho schválení Národním shromážděním (čl. 45). Premiér stál v čele exekutivy (čl. 47). Premiér vybíral ministry a prezident byl povinen je „dekretem jmenovat“ (čl. 46). Národního shromáždění smělo vládě vyslovit nedůvěru a tak vládu sesadit, vláda ale mohla dosáhnout předčasných voleb pouze v případě dvou vládních krizí během 18 měsíců; v takovém případě vláda zůstala ve funkci až do jmenování nové vlády po předčasných volbách, ovšem s výjimkou svého premiéra – toho ve funkci automaticky nahradil předseda rozpuštěného Národního shromáždění (čl. 51 a 52). Tím byla posílena vzájemná závislost parlamentu a vlády a omezen vliv prezidenta. Prezident byl nadto omezen i výslovně Ústavou: např. předsedal vládě, ale v této roli byl degradován na pouhého zapisovatele (čl. 32). S výjimkou velezrady byl prezident výslovně neodpovědný (čl. 42).

Příčinou, proč se tento systém ve Francii neosvědčil a vedl ke krizi byl nejen nově zavedený poměrný volební systém (iv) a politické rozdělení francouzské společnosti, ale také slabost francouzských premiérů. Ti, ač byli před svým jmenováním sami schváleni Národním shromážděním, nadbytečně pak ještě žádali o důvěru pro jimi sestavené kabinety, a tím svou pozici zcela zbytečně oslabovali – nikdy se nestali šéfy kabinetů, ale vždy zůstali jen prvními mezi „svými“ ministry. Jen pro ilustraci, mezi lednem 1947 a červnem 1958 měla země 16 premiérů vedoucích 20 vlád, prezident Coty byl 23. prosince 1954 zvolen Národním shromážděním až ve 13. kole voleb. Komunistická strana pravidelně obsazovala cca čtvrtinu křesel v Národním shromáždění (ve volbách 1945 získala 27%, v červnu 1946 získala 26%, v listopadu 1946 získala 29%, v roce 1951 25% a v roce 1956 25% křesel). Po přijetí ústavy z roku 1946 se nikdy nekonaly žádné předčasné volby.

V roce 1958 v důsledku alžírské krize hrozila Francii občanská válka. Instituce čtvrté republiky již nebyly schopny krizi řešit svými vlastními prostředky. Byly již natolik politicky impotentní a bez faktické autority, že se de facto samy rozpustily (situace nikoli nepodobná dobrovolnému vzdání se moci komunistů v roce 1989 v Československu). Nejdříve prezident René Coty pod hrozbou vlastní abdikace v květnu 1958 donutil Národní shromáždění, aby novým premiérem schválilo „nejvěhlasnějšího Francouze“ („au plus illustre des Français“), generála de Gaulla. Ten se stal premiérem pod podmínkou, že získá na 6 měsíců mimořádné pravomoci vládnout cestou dekretů a že bude vypracována a referendu ke schválení předložena nová Ústava dávající silné postavení prezidentovi, tedy taková, kterou on sám prosazoval hned po válce. Tato Ústava byla schválena v září, v listopadu se již podle ní konaly nové volby do Národního shromáždění a v prosinci byl Charles de Gaulle zvolen prezidentem republiky.

Důsledek politického marasmu

Pátá republika by nevznikla a poloprezidentský systém by nebyl nastolen, kdyby nebylo naprostého politického marasmu, do kterého zemi přivedl parlamentní systém kombinovaný s poměrným volebním systémem a tento systém nebyl postaven před nutnost činit zásadní politická rozhodnutí, kdyby nebylo vyjímečně silné osobnosti generála de Gaulla a zejména kdyby nepanoval silný politický konsensus velící odvrhnout parlamentní systém a nastolit silnou vládu. Přijetí nové ústavy, ve které se pasáž věnovaná prezidentu republiky nově dostala před pasáž věnovanou parlamentu, hned za základní ústavní ustanovení, tento proces jen symbolicky završil.

Zajímavé je, že ústava z roku 1958 ještě nezavedla přímou volbu prezidenta a parlamentní volbu nahradila volbou 81.764 voliteli (poslanci, senátory, členy rad departmentů, starosty a částečně městskými zastupiteli); to učinilo nového prezidenta nezávislého na parlamentu. Teprve v roce 1962 bylo na návrh vlády (fakticky z iniciativy prezidenta) vyhlášeno referendum o zavedení přímé volby prezidenta. Protože podle mnohých bylo jeho vyhlášení v rozporu s čl. 89 (již nové) ústavy, Národní shromáždění vyjádřilo nedůvěru Pompidouově vládě a tím ji donutilo podat demisi. Prezident reagoval rozpuštěním Národního shromáždění, vyhlášením předčasných voleb a opětovným jmenováním Georgese Pompidoua premiérem. Referendum pak schválilo přímou volbu prezidenta – v praxi k ní poprvé došlo až v roce 1965 – a teprve tím dostal poloprezidentský systém svoji konečnou podobu.

Poloprezidentský systém

Je parlamentním systémem, který se při zachování základních prvků parlamentarismu snaží být stejně efektivní, jako systém prezidentský. Protože se občas tvrdí, že tento systém už v České republice máme, nezbývá než se na něj podívat trochu blíže. K jakým konkrétním změnám tedy došlo?

Ústava páté republiky: (v)

– učinila z francouzského prezidenta strážce Ústavy, osobu bdící nad jejím zachováváním a zajišťující řádný chod orgánů veřejné moci a zachování státu (čl. 5); to je velmi silné ustanovení samo o sobě;

– na rozdíl od Ústavy z roku 1946 neobsahuje ustanovení o prezidentově neodpovědnosti; a contrario tedy prezident politicky odpovědný je, protože být politicky odpovědný svým voličům je něco, co se rozumí samo sebou a není třeba to zvlášť zdůrazňovat (na rozdíl od případné politické neodpovědnosti);

– zmocnila prezidenta v době ohrožení země činit mimořádná opatření (čl. 16);

– postavila prezidenta republiky do čela exekutivy; dřívější speciální dodatek, který upřesňoval, že role prezidenta předsedajícího vládě spočívá v pořizování a uchovávání zápisů z vládních jednání, zmizel (čl. 9); (vi) současně však

– stanoví, že vláda je odpovědná Národnímu shromáždění a určuje a řídí politiku státu (čl. 20);

– zbavila prezidenta nutnosti mít ke jmenování premiéra předchozí souhlas Národního shromáždění; stanoví, že premiéra jmenuje prezident sám a ministry na jeho doporučení (čl. 8)vii (ústava z roku 1946 mluvila o premiérově výběru ministrů);

– vyplývá z ní, že prezident nesmí odvolat premiéra, aniž by ten podal demisi vlády; v takovém případě prezident ale musí odvolat celou vládu (čl. 8);

– umožnila vznik úřednických vlád: přestože vlády o důvěru Národní shromáždění pravidelně žádají, ústava jim pouze dává takovou možnost, nikoli povinnost, Národní shromáždění však může vládě kdykoli vyslovit nedůvěru (čl. 20, 49 a 50);

– nově zakázala souběh vládního a parlamentního mandátu (čl. 23);

– dala prezidentu republiky právo kdykoli rozpustit Národní shromáždění (čl. 12) s tím, že opakovaně tak smí učinit nejdříve rok od posledního rozpuštění;

– stanovila, že akty prezidenta vyžadují kontrasignaci (čl. 19); neplatí to pro jmenování premiéra, pro rozpuštění Národního shromáždění a pro vyhlášení referenda; platí to pro přijetí mimořádných opatření a pro jmenování člena vlády – ministra tedy ani technicky nelze jmenovat bez návrhu premiéra, protože dekret o jmenování ministra vyžaduje premiérův spolupodpis.

Další poměrně zásadní změnou byl návrat páté republiky k většinovému dvoukolovému volebnímu systému. (viii) Znovuzavedení většinového systému poškodilo zejména francouzské komunisty: zatímco ve volbách v roce 1956 získali 150 křesel z 595, ve volbách v roce 1958 (už za de Gaulla) 10 (slovy: deset) křesel z 595. (ix)

Tím došlo k odblokování politické scény, protože s komunisty, podobně jako u nás, se jen málokomu chtělo do koalice, přitom blokovali více než čtvrtinu poslaneckých křesel. I to samozřejmě velmi přispělo k pádu francouzské čtvrté republiky.

Silná role referenda

Nová francouzská ústava posílila roli referenda, které může vyhlásit prezident na návrh parlamentu nebo vlády, není však pravdou, že de Gaulle referend nadužíval a obcházel jimi parlament, během své vlády jich vyhlásil jen pět: referendum v roce 1958 schválilo novou ústavu, referendum v roce 1961 dalo zelenou jednáním o osamostatnění Alžírska a referendum v roce 1962 schválilo podmínky jeho odtržení, další referendum v roce 1962 schválilo přímou volbu prezidenta a referendum v roce 1969 naopak neschválilo rozdělení evropské části Francie na 21 autonomních oblastí a omezení role Senátu; dlužno podotknout, že de Gaulle ihned po neúspěšném referendu abdikoval na funkci prezidenta, jak pro ten případ slíbil. (x)

Více než posílení role referend dokresluje averzi tvůrců páté republiky k parlamentarismu fakt, že nová francouzská ústava zcela převrátila klasický normotvorný vztah parlamentu a vlády: Ve Francii tomu není tak, že vládní normotvorbě je vyhrazen prostor, který jí přenechá parlament, ale naopak: článek 34 ústavy obsahuje výčet záležitostí, které má upravovat zákon, a článek 37 vše ostatní svěřuje vládní normotvorbě; platí dokonce, že vláda může svým nařízením zrušit a nahradit zákon, který by meze vytyčené článkem 34 překračoval.

Francouzský poloprezidentský systém převzala ruská ústava z roku 1993, (xi) učinila však tři základní modifikace:

– posílila pozici Státní dumy vůči exekutivě (schvaluje prezidentem navrženého premiéra) a může být rozpuštěna jen pokud jej neschválí ani na třetí pokus anebo pokud během krátké doby více než jednou vyjádří nedůvěru vládě; a

– oslabila pozici vlády vůči prezidentovi (může vládu kdykoli odvolat, nemusí přijmout její demisi, v případě, že jí Státní duma vyjádří nedůvěru, nemusí vládu odvolat, učiní-li tak Státní duma do tří měsíců podruhé, má volbu, zda sesadí vládu nebo rozpustí Státní dumu (čl. 111 a 117);

– normotvorný vztah zákonodárné a výkonné moci ponechala nastavený normálně a nijak věcně nevymezuje, co spadá do kompetence parlamenrtu a co vlády.

Prezidentštější než prezidentský

Poloprezidentský systém je ve své podstatě mnohem prezidentštější, než prezidentský systém samotný – zatímco podstatou prezidentského systému není prezident, ale návrat k dělbě moci a vzájemná nezávislost exekutivního prezidenta a zákonodárce, poloprezidentský systém přináší exekutivního prezidenta, ale nezavádí nezávislost zákonodárce na exekutivě, protože prezident může rozpustit Národní shromáždění; znamená nikoli návrat k dělbě moci, ale přechýlení dělby moci v rámci parlamentního systému ve prospěch exekutivy. Francouzské Národní shromáždění však nezůstává zcela bezmocné, protože druhá část exekutivy – vláda čili rada ministrů – mu zůstává i nadále odpovědna a může jím být sesazena. Vláda tak plní roli jakéhosi nárazníku mezi prezidentem a parlamentem – zatímco prezidentský systém žádného prostředníka mezi zákonodárnou a výkonnou mocí nepotřebuje a nemá a v čistě parlamentním systému takovým prostředníkem může být prezident či panovník, v poloprezidentském systému je to vláda, kdo je k této roli prostředníka předurčen.