Když je řeč o odpovědnosti prezidenta z vládnutí, je třeba rozlišovat mezi odpovědností politickou a právní. Zatímco politická sankce v podobě demise vlády jako důsledek legálního, ale špatného politického rozhodnutí, je zcela běžným postupem, impeachment – právní sankce za politické protiprávní rozhodnutí – je postupem zcela výjimečným, píše ve čtvrté části svého výkladu pro HlídacíPes.org právník Pavel Hasenkopf.

Je evidentní, že v ústavních systémech vlády hrají zásadní roli odpovědnostní vztahy, v systému parlamentním – zdánlivě – dokonce mnohem výrazněji než v systému prezidentském, a v našem výkladu se jim nelze nevěnovat i z obecného hlediska. Naopak, obecný výklad o odpovědnosti je ideální látka k uzavření obecného výkladu o ústavních systémech a současně bude dobrým úvodem k výkladu o ústavě české.

Je třeba rozlišovat odpovědnost politickou a odpovědnost právní.

Politická odpovědnost

Politickou odpovědnost si definujme jako odpovědnost za legální politická rozhodnutí, tedy rozhodnutí, která neporušují žádnou právní normu, ale i přes svoji legalitu mohou být z nějakého důvodu vnímána jako špatná, popř. mohou opravdu objektivně špatná být. Protože se váže k legálním rozhodnutím, není politická odpovědnost doprovázena žádnou právní sankcí, ale pouze sankcí politickou: ztrátou důvěry parlamentu, vynucením demise, prohrou v příštích volbách, odepřením jmenování do funkce, morálním či historickým odsouzením.

Politická odpovědnost vždy zůstává v politické, popř. morální rovině, protože jejím obsahem zásadně není porušení nějakého příkazu – např. nikdo nemůže přikázat parlamentu přijmout nějaký zákon (výjimkou je referendum) a činit ho právně odpovědným za jeho nepřijetí, nikdo nemůže přikázat poslanci, že má pro nějaký zákon hlasovat a činit ho právně odpovědným, že pro něj nehlasoval, nikdo nemůže přikázat vládě či jejímu členu rozhodnout v mezích zákona určitým způsobem a činit je právně odpovědnými za nesplnění takového příkazu … proto odpovědnost za politická rozhodnutí, popř. nerozhodnutí musí zůstat pouze politická. Proto je také tento typ odpovědnosti spojován pouze s těmi, kdo politická rozhodnutí dělají, a nikoli např. se soudci. (i)

---

Právník Pavel Hasenkopf napsal pro HlídacíPes.org už dříve sérii textů, které analyzovaly situaci kolem rozhodnutí  prezidenta Miloše Zemana nejmenovat premiérem navrženého ministra zahraničí. Situace je obdobná té, která nyní panuje kolem sporu o odvolání ministra kultury Antonína Staňka. Texty proto nyní připomínáme. 

ČTĚTE TAKÉ: 

Díl I.: Může prezident odmítnout premiérovi ministra? Vždy směl. A dnes už i může

Díl II.: Jakou máme demokracii – parlamentní, nebo prezidentskou? Musíme si vybrat

Díl III.: Parlamentní, nebo prezidentská demokracie? Díl třetí: kancléřské a poloprezidentské systémy

---

Politická odpovědnost za nějaké politické rozhodnutí samozřejmě existuje bez ohledu na to, zda je to rozhodnutí vnímáno nebo se později ukáže jako dobré nebo špatné, jen zatímco v případě špatného rozhodnutí bude sankcí morální odsudek či nezvolení, v případě dobrého rozhodnutí bude „sankcí“ odměna v podobě znovuzvolení, respektu či stavění pomníků.

Nicméně vyloučení politické odpovědnosti v praxi znamená vyloučení odpovědnosti za špatná politická rozhodnutí, protože pokud by znamenala vyloučení odpovědnosti i za dobrá rozhodnutí, pak by v českých zemích nikdy nemohl důvodně stát jediný pomník kterémukoli českému či československému prezidentovi.

Politická odpovědnost samozřejmě existuje i v systému prezidentském, tam ale neproniká do právní roviny, a tudíž ústavní právníky tolik nezajímá, jako u systému parlamentního. Do právní roviny politická odpovědnost v prezidentském systému neproniká proto, že formální vztahy politické odpovědnosti se v tomto systému nijak neodchylují od přirozených vztahů politické odpovědnosti. I ústavní systémy zemí s parlamentním systémem vlády se politickou odpovědností zabývají jen tam, kde potřebují tuto odpovědnost formálně nastavit jinak, než by to bylo přirozené.

Formální politická odpovědnost se v parlamentních systémech vlády liší od přirozené politické odpovědnosti a stává se proto explicitní součástí ústavního práva typicky ve třech případech:

a) u monarchů, protože konstrukce, že někdo, kdo se cítí být do úřadu povolán Bohem, je také pouze Bohu – a nikoli svému lidu – odpovědný, je sice zcela logická, ale nedemokratická, a proto je zhruba od konce 18. století vnímána jako něco nepatřičného a potlačeníhodného; proto v zemích, které chtějí být demokratické, ale chtějí si nechat krále či královnu, bývá explicitně zdůrazňováno, že panovníci odpovědni nejsou; ostatně, právě kvůli tomu, aby králové mohli zůstat, celý parlamentní systém vznikl;

b) u prezidentů, u kterých bychom přirozeně předpokládali, že jsou odpovědni tomu, kdo je zvolil, tedy buď parlamentu nebo přímo voličům – lidu; pokud v parlamentním systému v rozporu s přirozeným předpokladem svým voličům prezidenti být odpovědni nemají, ač k tomu neexistuje žádný přirozený důvod, pak je opět třeba to do ústavy explicitně zapsat;

c) u vlád, u kterých bychom přirozeně předpokládali buď odpovědnost lidu, popř. voličům vládních stran, nebo odpovědnost tomu, kdo vládu jmenoval, tedy zpravidla hlavě státu; tím, že je stanovena odpovědnost vlády parlamentu, zpravidla stvrzená možností parlamentu vládu sesadit a doplněná celkovou neodpovědností hlavy státu, je zpřetrhán přímý odpovědnostní vztah vlády vůči lidu a nahrazen vztahem nepřímým, zprostředkovaným parlamentem, a vláda je postavena do pouhé role zmocněnců parlamentní většiny; to by bez explicitního vyjádření v ústavě vůbec nebylo možné.

Jinak řečeno, politická odpovědnost bývá v ústavách výslovně zmiňována tehdy, má-li být politické odpovědnosti (a s ní i faktické moci) zbaven někdo, kdo by jinak za odpovědného považován byl, resp. má-li vzniknout vztah politické odpovědnosti tam, kde bychom jej jinak vůbec nepředpokládali.

Právní odpovědnost

Ústavy znají i odpovědnost právní. Jestliže politickou odpovědnost jsme si definovali jako odpovědnost za legální politická rozhodnutí, pak právní odpovědnost definujme jako odpovědnost za protiprávní rozhodnutí, a to jakákoli, politická i nepolitická.

Právní odpovědnost je v ústavním právu spojena úzce s pojmy imunita a impeachment.

Pokud by osoby nesoucí nějakou politickou odpovědnost neměly právní imunitu, pak by byly stejně právně odpovědny jako všichni ostatní. Právní imunitu mívají proto, aby případná právní řízení proti nim nebyla politicky zneužívána. Imunity zpravidla nepokrývají veškerou činnost politika, ale mají pokrývat jen jeho politickou činnost. Pokud jde o činnost soukromou, buď ji imunita vůbec nekryje, nebo ji lze prolomit (např. vydáním poslance či diplomata k trestnímu stíhání). (ii)

Ovšem i tam, kde imunita pokrývá protiprávní jednání, které má politický, nikoli soukromý charakter, zpravidla existuje veřejný zájem na potrestání dotyčného politika – a k tomu právě slouží impeachment, tedy žaloba politického charakteru za protiprávní jednání politického charakteru, typicky velezradu. Sankcí je primárně sesazení z funkce (může a nemusí být doprovázeno dalšími tresty, popř. předáním provinilce standardní justici – bavíme se zatím stále v obecné rovině a úprava v různých dobách a zemích se poměrně hodně liší).

Zatímco politická sankce v podobě např. demise vlády jako důsledek legálního, ale špatného politického rozhodnutí, je zcela běžným postupem, impeachment – právní sankce za politické protiprávní rozhodnutí – je postupem zcela výjimečným (což je dáno i výjimečností chování, které má postihovat).

Jak je to v české Ústavě?

Pojďme si nyní stručně rozebrat vztahy mezi čtyřmi základními mocenskými orgány, tedy:

a) vztah mezi lidem a parlamentem (iii),

b) vztah mezi lidem a prezidentem,

c) vztah mezi lidem a vládou,

d) vztah mezi parlamentem a prezidentem,

e) vztah mezi parlamentem a vládou, a

f) vztah mezi prezidentem a vládou

v kontextu českého ústavního systému, a to včetně jejich vývojových tendencí, tedy postupně od Ústavní listiny z roku 1920 přes ústavy z let 1920 a 1948, ústavní zákon o federalizaci z roku 1968 po platnou Ústavu, a to před a po zavedení přímé volby prezidenta. (iv)

Lid

Lid je ztělesněním svého státu, on stát vytváří, tvoří a udržuje, kvůli lidem, kteří stát tvoří – občanům – stát existuje. Lid je zdrojem státní moci (alespoň v demokratických zemích), od něho odvozují svoji legitimitu – tj. oprávněnost činit mocenská rozhodnutí – všechny státní orgány, přímo nebo nepřímo.

Proto lze lid chápat i jako nejvyšší orgán daného státu. Proto lid může všechno, jeho moc není nijak omezena – výjimkou jsou práva jednotlivců, resp. práva menšin, které žádná většina nesmí (ale může) zrušit. Obrazně to bývá vyjadřováno tak, že dva vlci a jehně nesmějí hlasovat o tom, co bude k večeři. Lid je proto alfou a omegou všech demokratických ústavních systémů.

I lid sám je politicky odpovědný, a politickou odpovědnost nese každý volič. Lid jako kolektivní ztělesnění státu je politicky odpovědný za rozhodnutí, která stát navenek učiní, a to jednak vůči jiným státům či politickým entitám, jednak vůči jednotlivcům. Voliči pak jsou politicky odpovědni za svou volbu a její důsledky, tuto odpovědnost však nesou jen vůči svému svědomí, protože volba je zpravidla tajná.

Lid versus parlament

S výjimkou období 1918 – 1920, kdy se Revoluční národní shromáždění ustavilo samo, období 1938 – 1946, kdy žádný parlament fakticky neexistoval a exilová Státní rada byla spíše poradním orgánem prezidenta Beneše než zákonodárným sborem, a období 1989 – 1990, kdy byla do Federálního shromáždění velká část poslanců kooptována náhradou za odstoupivší poslance, kteří přijali politickou odpovědnost za svoje působení v období normalizace a na poslanecký mandát rezignovali, československý, resp. český lid vždy měl a má především právo volit parlament. (v)

Je třeba dodat, že lid měl dlouho právo z nejvyšších státních orgánů volit pouze parlament, a teprve od parlamentu odvozovaly svou legitimitu všechny ostatní nejvyšší státní orgány: prezident i vláda. Parlament tak vedle své role zákonodárce plnit i roli jediného reprezentanta lidu, a jako takový byl fakticky nadřazen exekutivě.

Až do roku 1948 československé ústavy vůbec neřešily, komu jsou vlastně členové parlamentu politicky odpovědni; fakticky byli a jsou odpovědni lidu, svým voličům jako celku, což je natolik přirozené, že to nebylo třeba kodifikovat. (vi) Jinak k této problematice přistupovaly ústavy v letech 1948 – 1992, které zavedly tzv. systém „zastupitelské demokracie“ a v důsledku toho explicitně stanovily odpovědnost členů parlamentů lidu jako celku; tomu pak korespondovala možnost poslance odvolat v průběhu mandátu. (vii)

Platná Ústava se v roce 1993 vrátila k prvorepublikové úpravě, tj. výslovně neříká, komu jsou poslanci a senátoři, popř. Parlament či komory jako celek odpovědni, a předčasné odvolání poslanců voliči neumožňuje (a v kontextu systému poměrného zastoupení, kdy volič je mnohem více vázán na nějakou politickou stranu než volební obvod, si jej dost dobře nelze představit ani teoreticky).

Lid versus prezident

Československý, resp. český prezident byl až do roku 2012 vždy volen parlamentem. (viii) (ix)

V letech 1920 – 1960 a znovu od roku 1993 je výslovně stanoveno, že prezident republiky je neodpovědný z výkonu své funkce; (x) pokud by to explicitně stanoveno nebylo, neexistoval by důvod jej za neodpovědného považovat, podobně jako nikdo nepovažuje za neodpovědné poslance a senátory. Prezidentova neodpovědnost byla a je nejen reliktem neodpovědnosti panovníka v parlamentní monarchii, ale současně mu má v republikánských poměrech zajistit politickou nezávislost. Za zmínku stojí, že prozatímní ústava z roku 1918 prezidenta politicky neodpovědného nečinila, pouze jej zakazovala trestně stíhat.

Je otázkou, vůči komu vlastně má být prezident především neodpovědný, resp. komu by odpovědný byl, kdyby ustanovení o jeho neodpovědnosti nebylo, a proč mu měl být neodpovědný.

Z logiky věci by prezident byl odpovědný orgánu, který jej do funkce zvolil, tedy parlamentu, a neodpovědný byl proto, aby tato jeho přirozená odpovědnost mohla přejít na jím jmenovanou vládu. Že jde jen o teoretizování, dokazuje prezidentovo postavení v rámci londýnského prozatímního zřízení v letech 1940 – 1945, které fakticky vedl a zcela jistě za ně nesl faktickou politickou odpovědnost par excellence – jinými slovy, parlamentní systém v krizové době zcela ztratil svoji funkčnost.

V letech 1960 – 1992 byl prezident výslovně odpovědný parlamentu jakožto nejvyššímu zastupitelskému sboru, (xi) který jej do funkce zvolil; to souviselo s výše zmíněným konceptem zastupitelské demokracie, kde zastupitelské sbory (parlament a národní výbory) byly odpovědny lidu a jim zase byly odpovědny všechny ostatní (ústřední a místní) orgány.

V roce 2012 došlo k zásadní změně: prezident přestává být volen Parlamentem a nově je volen přímo lidem, stejně jako Parlament sám. (xii) Už neplatí, že prezident svoji legitimitu odvozuje od parlamentu, už neplatí, že parlament je jediným přímým reprezentantem lidu, ale nově jsou zde přímí reprezentanti lidu dva, parlament a prezident, a co do zdroje své politické legitimity jsou si rovni a konkurují si.

Ústavodárce však nezrušil prezidentovu politickou neodpovědnost; (xiii) nic na tom nemění skutečnost, že věcně rozšířil prezidentovu odpovědnost právní o odpovědnost za hrubé porušení ústavy a do procesu případného impeachmentu zapojil (a tím jej fakticky ještě více ztížil) i Poslaneckou sněmovnu. (xiv)

Tím, že ústavodárce vůbec nezrušil prezidentovu politickou neodpovědnost, dal jí bezděčně nový obsah. Již jsme si řekli, že politická neodpovědnost prezidenta v parlamentním systému existuje proto, aby zpřetrhala jeho přirozenou politickou odpovědnost vůči Parlamentu danou tím, že Parlament prezidenta volí. Ale v okamžiku, kdy Parlament prezidenta volit přestane, přestane mu prezident být potenciálně přirozeně politicky odpovědný a nepotřebujeme o tom mít v Ústavě výslovné ustanovení; právě naopak, do Ústavy bychom museli výslovně zapsat, pokud bychom politickou odpovědnost prezidenta vůči Parlamentu zavést chtěli.

Vůči komu tedy ustanovení o prezidentově neodpovědnosti funguje nyní především? Logicky opět vůči tomu, kdo prezidenta volí, tedy nyní vůči lidu.

Vůči lidu ano. Ale jak?

Má to vůbec nějaký smysl, že lidem přímo volený prezident vůbec není lidu politicky odpovědný?

Ponechme pro tuto chvíli stranou, že všichni víme, že ústavní změnu v postavení prezidenta si nevynutila žádná krize ani žádná touha po silném prezidentu republiky, ale prachobyčejná snaha vlády, poslanců a senátorů zalíbit se voličům.

Ponechme stranou, že ač se při projednávání návrhu novely Ústavy o této „nesrovnalosti“ nahlas skoro vůbec nemluvilo a ojedinělá varování byla zahlušena, všichni si jí byli vědomi a politická neodpovědnost prezidenta zůstala zachována záměrně jako vzkaz všem budoucím, přímo zvoleným prezidentům, že jejich přímá volba má zůstat pouze divadlem pro voliče a nemá jim dát do ruky reálnou moc.

Ponechme stranou, že tento přístup degraduje voliče na hlupáky a lid na pouhý politický kompars. Ponechme stranou, že voliči, pokud přijdou k volbám, pak ne proto, aby zvolili bezmocného funkcionáře, kterého za ně stejně dobře může zvolit Parlament, ale proto, aby zvolili hlavu státu s reálnými pravomocemi, za jejichž výkon jim bude politicky odpovědná.

Ponechme stranou, že předpokládat, že voliči nebudou od jimi zvoleného prezidenta očekávat zpětnou vazbu a že tento prezident se jim nebude cítit i přes svoji formální neodpovědnost politicky zavázán, je projevem politické infantility. Ponechme stranou, že svým voličům by se necítil politicky odpovědný pouze někdo s nedemokratickým smýšlením a sklony. Ponechme stranou, že na „to jsme nechtěli, to jsme se spletli“, se v právu nehraje.

Může přes to všechno mít politická neodpovědnost prezidenta lidu, který jej zvolil, nějakou rozumnou funkci?

Pojďme na to oklikou. Víme již, že politická neodpovědnost panovníka je dána historicky, zůstala zachována z dob, kdy panovníci měli reálnou moc, a právě kvůli tomu, aby tato jejich neodpovědnost mohla být zachována, vznikl parlamentní systém. V okamžiku, kdy byla někde monarchie nahrazena republikou, existovaly dvě cesty: buď parlamentní systém pro zbytečnost odvrhnout, jako to učinily USA, nebo jej zachovat a pouze nahradit ceremoniálního krále ceremoniálním prezidentem. Takový ceremoniální prezident však nemohl být volen lidem, protože tím by získal stejnou legitimitu činit zásadní politická rozhodnutí, jakou měl parlament sám, a nebylo by možné po něm chtít, aby plnil čistě ceremoniální roli.

Pokud však byl volen parlamentem, nejenže takovou legitimitu nezískal, ale nadto byl parlamentu fakticky podřazen. Jenže: jednak lze těžko parlamentu formálně podřídit hlavu státu, tak daleko dospěla jen zastupitelská demokracie reálného socialismu, jednak se zde nabízel prostor pro to, aby prezident reálně plnil roli krizového arbitra mezi parlamentem a vládou, aby to nebyla vláda, kdo má v rukou faktickou možnost rozpuštění parlamentu (jako je tomu ve Spojeném království), ale někdo třetí, prostor aspoň částečně smířit parlamentní systém s dělbou moci. Tuto roli arbitra by však prezident nemohl plnit, nemohl by disponovat možností rozpustit parlament a vypsat předčasné volby, kdyby byl na parlamentu sám politicky odpovědný. Proto, aby byla zpřetrhána přirozená odpovědnost prezidenta parlamentu, který jej zvolil, zůstalo v parlamentních republikách zachováno ustanovení, že prezident je politicky neodpovědný.

Zajištění nezávislosti prezidenta na parlamentu, aby prezident mohl hrát roli krizového arbitra mezi parlamentem a vládou a parlament v případě potřeby i rozpustit a vypsat předčasné volby, se tak jeví jako jediný rozumný důvod pro zavedení politické neodpovědnosti prezidentů v parlamentních republikách; připomeňme ještě jednou, že politická odpovědnost má smysl pouze ve vztahu k instituci, která politicky odpovědné osobě propůjčila politickou moc.

Z toho plyne, že politická neodpovědnost českého prezidenta vůči Parlamentu za platnosti současné Ústavy nikdy neměla reálný smysl, protože Ústava z roku 1993 prezidentovo právo rozpustit Poslaneckou sněmovnu maximálně eliminovala. Dnes již nemá smysl vůbec, protože lid rozpustit nelze a proto nemá smysl konstruovat politickou neodpovědnost prezidenta lidu.

Politická neodpovědnost prezidenta nemá smysl ani ve vztahu k vládě, která za něj odpovědnost přebírá.

Většina našich prezidentů: Tomáš Garrigue Masaryk, Edvard Beneš, Klement Gottwald, Antonín Zápotocký, do roku 1960 Antonín Novotný, Václav Havel, Václav Klaus a dnes i Miloš Zeman byla a je z výkonu své funkce politicky neodpovědná.

De iure nemohou vůbec za nic, co se za jejich vlády stalo. Přesto jsou to právě oni, kdo jsou politicky spojováni a často i nesou politickou odpovědnost za zásadní rozhodnutí, která se zapsala do dějin a ovlivnila další vývoj. Zvlášť markantní je to u Edvarda Beneše, Klementa Gottwalda a Václava Havla. Jinými slovy, politická neodpovědnost prezidentů v československé a české politické praxi nefunguje a nikdy nefungovala.

Lid versus vláda

V českém ústavním systému nikdy neexistoval a neexistuje žádný přímý vztah mezi vládou, potažmo jejími členy, a lidem. Lid vládu nevolí a vláda není lidu odpovědna. Prostředníkem mezi lidem a vládou vždy byla dolní komora parlamentu, která je lidem volena a jíž je vláda odpovědna; dnes jím částečně může být i prezident, který je lidem volen a vládu jmenuje.

---

Poznámky: