Obraz debat před volbami do Evropského parlamentu se často nese v duchu nesplnitelných slibů, co bude „až nás zvolíte do Evropského parlamentu“ a jak už nedovolíme „zlému Bruselu“ kazit to dobré a krásné v české kotlině. „Nic v Bruselu se nepeče tajně a za zády členských států,“ upozorňuje advokát Kamil Blažek.

Volby do Evropského parlamentu se konají 7. a 8. června, podcast Bruselská setba se proto tentokrát zaměřil na to, jak vypadá legislativní proces v Evropské unii, co jsou to ty směrnice, nařízení, rozhodnutí nebo doporučení a jak je to ve skutečnosti s tak často kritizovaným „bruselským diktátem“.

Tématu se věnuje i další díl podcastu Bruselská setba, který HlídacíPes.org připravuje spolu s Kamilem Blažkem, partnerem právní kanceláře Kinstellar. Poslechnout si jej můžete na běžných podcastových platformách a také zde:

„O diktátu z Bruselu se často mluví proto, že říkat lidem, že nám někdo ubližuje, je dobré téma pro národní politickou debatu. V Bruselu se stejně bránit nebudou: jednak nám nerozumí a ani tím nepotřebují trávit čas,“ říká Kamil Blažek, advokát, expert na evropské právo a partner právní kanceláře Kinstellar.

Jakou roli v přijímání zákonů v EU mají jednotliví europoslanci?

Důležitou, ale současně ne úplně porovnatelnou s tím, jak to známe z českého parlamentu. Česká Poslanecká sněmovna vyslovuje důvěru či nedůvěru vládě, schvaluje a mění zákony a má široké pole působnosti. Role Evropského parlamentu je jiná už proto, že EU není národní stát, je to kvazistát, byť v některých oblastech pravomoci suveréna má. Skupina poslanců v českém parlamentu má právo předkládat návrhy zákonů, to evropští poslanci nemohou. U nich je podstatné to, jak jsou oni sami aktivní, jakou politickou stranu a frakci mají za sebou, jaké mají finanční zdroje pro možnosti zpracovávat různé analýzy či popularizovat určitá témata a získávat pro ně podporu, to, jak a s kým jsou schopni a ochotni se domluvit. Nechci se dotknout českých poslanců, ale pokud tuhle práci chtějí dělat na špičkové evropské úrovni, vyžaduje to výrazně větší a konzistentní znalosti a schopnosti, než je potřeba na úrovni národní.

Podstatou je, že s legislativní iniciativou přichází pouze Evropská komise. Ta samozřejmě přijímá podněty od členských států, od europoslanců, ale i od veřejnosti.

V předvolební kampani ovšem některé strany slibují, že když jejich europoslanci budou zvoleni, že se zasadí za zrušení Green Dealu. Je to příklad z kategorie „slibem nezarmoutíš“? Tedy, že jeden český europoslanec sice může slibovat, ale nic takového ve skutečnosti nemůže prosadit?

Kdybych měl odpovědět jedním slovem, tak nemůže. Může se ale v té věci angažovat, snažit se, aby byl jeho hlas slyšet. Což se ale určitě nedělá tak, že bude něco vykřikovat do médií ve své mateřské zemi. Podstatná je schopnost komunikace s ostatními europoslanci, s dalšími stranami a frakcemi, s Evropskou komisí a jejími zaměstnanci, s členskými státy a s dalšími vlivovými skupinami v Bruselu, jako jsou průmyslové asociace. Navíc právo navrhovat nové právní předpisy – a nový právní předpis je i zrušení starého právní předpisu – Evropský parlament vůbec nemá. Tuhle pravomoc má výhradně Evropská komise. Čili poslanec může třeba přijít s návrhem na zrušení evropského klimatického zákona, může to v parlamentu přednést na plénu, ale to bude tak všechno, co se stane.

Už jsme narazili na to, že evropský a český parlament se pokud jde o pravomoci a fungování od sebe dosti liší, stejně tak je úplně jiné i přijímání zákonů na evropské úrovni…

Přesně tak. A má to své dobré důvody, protože Evropská unie zahrnuje spoustu právních kultur, má různou právní historii a ten proces je tomu přizpůsoben. Podstatou je, že s legislativní iniciativou přichází pouze Evropská komise. Ta samozřejmě přijímá podněty od členských států, od europoslanců, ale i od veřejnosti. Než něco probublá do fáze, že má smysl udělat k tomu nějaký předpis na evropské úrovni, často trvá roky. Komise má pak k dispozici odborné útvary, různá ta generální ředitelství, kde se připraví legislativní záměr. Předkládá se několik variant a sbírají se k nim podněty. Z toho pak vypadne už návrh předpisů, který pak zpracovávají – tolik oslavování, či naopak opovrhovaní – bruselští úředníci.

Ale o tom, že se „něco chystá“ jsou vždy informovány jednotlivé národní státy?

Nejenom národní státy. Ty informace jsou veřejné ve všech fázích přípravy, komunikuje se v rámci Evropské rady, což je orgán složený ze zástupců národních států, každý stát má při EU i svého stálého velvyslance, kteří jsou tam pro koordinaci přístupu, postupů a názorů jednotlivých členských států právě i v legislativní oblasti.

O diktátu z Bruselu se často mluví proto, že říkat lidem, že nám někdo ubližuje, je dobré téma pro národní politickou debatu.

To edukativní téma přijímání legislativy dokončíme, ale ještě bych se zastavil u toho, že v české debatě se pořád vrací tvrzení, že nám Brusel něco nutí. Z toho, co říkáte, ale plyne, že od začátku tu je nejen informovanost o tom, co se chystá, ale i možnosti, jak finální podobu návrhu ovlivnit.

To, že se něco v Bruselu peče v utajení, je holý nesmysl. Brusel nám diktuje předpisy asi do té míry jako Praha diktuje třeba Kroměříži nebo Hlučínu. A na jižní Moravě budou mít asi jiný názor na zdanění vína, než na jihu Čech. Takže něco se v Bruselu peče asi jen v tom smyslu, že někdo má v hlavě na počátku nějakou myšlenku, ale ve chvíli, kdy se začne nějak zhmotňovat, začíná proces, který je veřejný a transparentní. O diktátu z Bruselu se často mluví proto, že říkat lidem, že nám někdo ubližuje, je dobré téma pro národní politickou debatu. V Bruselu se stejně bránit nebudou: jednak nám nerozumí a ani tím nepotřebují trávit čas. Obvykle to také plyne i z neznalosti procesů a postupů, stejně jako z nutnosti přečíst si řadu těch návrhů a záměrů v angličtině. Bývá to spousta relativně složitých technických témat, kterým je potřeba rozumět, ale bohužel politické strany v Česku nemají odborné aparáty, které by se tomu věnovaly.

Když se říká, že Česko k evropským předpisům nemůže nic říct, není to pravda. Naopak: nejenom, že může, ale musí se povinně vyjadřovat v rámci Evropské rady.

Vraťme se teď zpět do fáze, kdy je připravený nějaký návrh, který předložila Evropská komise. Co se s ním děje v rámci toho legislativního procesu dál?

Návrhy nejprve prochází oponenturou i v rámci samotné komise, neformálně často i v parlamentu, v jednání s členskými státy. Když se pak návrh – ať už nařízení (anglicky regulation) nebo směrnice (directive) – zveřejní, je k dispozici k diskusi a k připomínkám v podstatě celé Evropě. V rámci takzvané veřejné konzultace visí na webových stránkách. Někteří účastníci včetně členských států, jsou přímo vyzváni k reakcím a měli by si v rámci svých struktur, úřadů a ministerstev ohlídat, aby se k tomu návrhu vyjádřili. Vedle toho to mohou dělat i různé organizace, třeba národní svazy průmyslu, různé celoevropské organizace, které v Bruselu zaměstnávají lidi, kteří ty předpisy čtou. A může se takto vyjádřit i každý občan, fyzická nebo právnická osoba, které se to nějakým způsobem dotýká. K jejich názoru nemusí být nutně pak přihlédnuto, protože třeba nebude tak reprezentativní nebo tak dobře vyargumentovaný, ale právo na to má. Po téhle konzultační proceduře se návrh upraví a vzniká finální návrh předpisu, který pak jde z Evropské komise do řádného legislativního procesu směrem do Evropského parlamentu a k Evropské radě.

Kde se může několikrát vracet, pozměňovat, může probíhat dohadovací řízení…

Když to trošku zrychlím, tak návrh jde do parlamentu, který se řídí jednacím řádem, probíhá diskuse v rámci parlamentu, pak s komisí a s orgány rady, tedy se zástupci členských států. Takže když se říká, že Česko k těm předpisům nemůže nic říct, není to pravda. Naopak: nejenom, že může, ale musí se povinně vyjadřovat v rámci Evropské rady. Samozřejmě můžeme být přehlasováni, ale ten názor tam nejenom vyjádřit můžeme, ale musíme. Přičemž to přehlasování je taky dost přeceňované, protože Česká republika nemá tak malou váhu a hlavně – pokud je nějaké téma, které uchopíme dobře a od začátku, sledujeme ho, budujeme si koalice a vztahy s ostatními zeměmi a snažíme se přesvědčit ostatní o své pravdě, tak můžeme leccos prosadit. Bylo to jasně vidět třeba u té úspěšné snahy u směrnice o Euro 7 vedené Alexandrem Vondrou. Jde jenom o to, jestli jsme připraveni, máme nabito a chceme něco dělat. Variantou samozřejmě je i to, že se k žádnému kompromisu nedospěje a ten předpis vůbec neprojde.

Něco je nařízení, něco směrnice, často se používá i slovo akt. Jaký je mezi tím právní rozdíl?

Nařízení se v české rovině nejvíce blíží zákonu. Je to evropský právní předpis a když je schválen a vyhlášen, tak od určitého data platí a je přímo účinný ve všech zemích Evropské unie. Naopak směrnice v českém právu ekvivalent úplně nemá. Zavazuje ale členské státy k tomu, že do určité doby musí změnit své vnitrostátní zákonodárství tak, že váš – český, maďarský, německý či další – zákon bude říkat to a to. A je na každém státu, zda upraví stávající zákony, nebo napíše nový. Směrnice v naprosté většině případů také neříká do detailu, co a jak se má konkrétně udělat, ale dává rámec. Příkladem je třeba směrnice o řádné péči, která chce, aby firmy měly povinný reporting uhlíkové stopy u svých subdodavatelů, ale konkrétní pravidla, jak se to promítne do zákona o účetnictví, do zákona o obchodních korporacích či do nějakého samostatného nového zákona, to je už dáno na vůli členským státům.

Což je mimochodem ten okamžik, kdy často do té takzvaně bruselské legislativy vstupuje domácí prvek, kdy si leccos v zákonech přitvrdíme a zkomplikujeme… Kdy se ale vlastně rozhoduje, co bude nařízení a co směrnice?

To je z velké části dáno předmětem té úpravy. Něco lze udělat nařízením, čili tím „diktátem z Bruselu“, jen obtížně, protože by to zasahovalo do právních stavů, které jsou v každé zemi upravené trochu jinak. V tu chvíli je cestou směrnice, kdy si cestu k cíli každý stát ve svých zákonech upraví sám. Například – a teď fabuluji – se na úrovni EU shodneme na tom, že zadávání veřejných zakázek nad deset milionů musí jít formou veřejného zadávacího řízení. Jak se to projeví v národní legislativě bude věcí každého státu. Naopak v případě nějaké úplně nové úpravy se obvykle volí forma nařízení.

Pak tu ale máme i různá unijní stanoviska, doporučení a rozhodnutí…

I to je součástí legislativního procesu, ještě bych k tomu doplnil nařízení Evropské komise, protože jedna věc je nařízení Evropské unie, což je ten celoevropský zákon, ale vedle toho vydává nařízení i Evropské komise jako delegovaný správní akt. Trošku bych to přirovnal k tomu, co je v Česku nařízení vlády nebo vyhláška ministerstva, kdy se třeba určí limity na emise rtuti…

Což ale nemusí procházet tím legislativním procesem, jak jsme ho popsali.

Prochází to méně komplikovaným legislativním procesem. Ale opět se k tomu vyjadřují členské státy, i když formou mimo parlamentní proces. A je tam potřeba – mimo jiné – odsouhlasení většinou členských států.

Podobně jako u nás může Ústavní soud zrušit část zákona pro rozpor s Ústavou, v případě evropského práva je možnost žaloby o neplatnost podle článku 263 smlouvy o fungování Evropské unie.

A ještě tedy co je za pojmy rozhodnutí, doporučení, stanovisko?

Rozhodnutí je evropský právní akt. To slovo akt je všeobecný pojem, každopádně rozhodnutí Evropské komise je závazné pro jeho adresáty, podobně jako u nás je třeba rozhodnutí Antimonopolního úřadu závazné pro účastníky řízení, či jiné konkrétní subjekty. Rozhodnutí Evropské komise se používá často právě v případech porušení antimonopolních pravidel, u schvalování fúzí a akvizic nebo – a to je teď v Česku aktuální – při schvalování veřejné podpory například pro nový jaderný reaktor v Dukovanech. A je to závazné pro jeho adresáty. Doporučení a stanoviska mají čistě z právního pohledu opravdu ten doporučující nebo informační význam. Jde o vyslovení názoru toho konkrétního orgánu, třeba nějakého generálního ředitelství. Svá stanoviska vydává i Evropský parlament. V jeho případě jde opravdu hlavně o vyslovení názoru, protože, jak jsme řekli, legislativní pravomoc nemá.

Navzdory tomu, že zde zaznělo, že do legislativního procesu může vstupovat takřka kdokoliv, v zásadě i řadový občan či firma, výsledné nařízení či směrnice se nám nemusí líbit. Třeba nějaká firma může zjistit, že jí vyloženě komplikuje život. Je nějaká možnost, jak to zvrátit, bránit se?

Určitá možnost obrany je. Je to jednak soudní cesta, možnost žaloby třeba na to, že je to proti předpisům nebo proti jiným rozhodnutím. Podobně jako u nás může Ústavní soud zrušit část zákona pro rozpor s Ústavou, v případě evropského práva je možnost žaloby o neplatnost podle článku 263 smlouvy o fungování Evropské unie, což je základní dokument o fungování EU. A jednotlivé subjekty, konkrétní členské státy, Evropský parlament, rada Evropské unie nebo samotná Evropská komise mohou podat žalobu k soudnímu dvoru s cílem zrušit nařízení. Výjimečně se to dá vztáhnout i na konkrétní osoby, třeba právě firmy a podnikatele nebo i fyzické osoby členských států, pokud to nařízení přímo individuálně zasahuje do jejich práv a povinností, což je ale nutné důkladně vyargumentovat. Jakkoli je ta možnost limitovaná, občas se využívá a některé státy žalují Evropskou komisi. A také u českého soudu lze požádat o stanovisko, jak se má v konkrétním případě vykonat evropské právo, či o přezkoumání, zda vůbec to evropské právo má u nás platit. Ale moc často se to neděje.