Za posledních 97 let žádný prezident Československa nebo České republiky nesjednal jedinou mezinárodní smlouvu. Vždy pověřil vládu, reagoval na iniciativu prezidenta Zemana ohledně vydávání dětí z Norska odborný asistent na katedře ústavního práva Právnické katedry UK Jan Kudrna, který je zároveň poradcem předsedy vlády Bohuslava Sobotky. „Mám za to, že ani v době 2. světové války v době prozatímního státního zřízení nejednal prezident republiky bez úzké součinnosti s vládou,“ dodává v rozhovoru pro HlídacíPes.org.

• Prezident Miloš Zeman vzbudil hodně rozruchu následujícím vyjádřením: „Při tvůrčím vnímání ústavy jsme zjistili, že prezident může sjednávat mezinárodní smlouvy. Tedy ne jen ratifikovat, ale přímo sjednávat.“ Souhlasíte s touto větou – a jaký je její skutečný odraz v Ústavě?

Já si především myslím, že v této části vůbec není třeba číst Ústavu „tvůrčím“ způsobem v tom smyslu, abychom tuto pravomoc objevili. Pravomoc prezidenta sjednávat mezinárodní smlouvy je v ní uvedena jasně. Současně se ale zdaleka nejedná o výlučnou nebo samostatnou pravomoc prezidenta republiky. Limitována je hned několika dalšími ustanoveními Ústavy. V prvé řadě tím, že vrcholným orgánem výkonné moci je vláda. Vnitřní i zahraniční politiku státu, pokud spadá do sféry výkonné moci, tedy určuje vláda. Mimo jiné proto, že na rozdíl od prezidenta republiky nese vláda za své působení odpovědnost a je to nakonec vždy vláda, kdo zajišťuje plnění mezinárodních smluv. Proto také každá ratifikace mezinárodní smlouvy prezidentem podléhá kontrasignaci předsedy vlády nebo jím pověřeného člena vlády. Bez takového spolupodpisu není rozhodnutí prezidenta republiky dle Ústavy platné. Mohli bychom hovořit i o limitujících mimoprávních faktorech, mezi něž v tuto chvíli podle mého názoru patří omezená kapacita Kanceláře prezidenta republiky k samostatnému vedení příslušných jednání. To ale nic nemění na tom, že prezident republiky by mezinárodní smlouvu teoreticky sjednávat mohl, ale ani na tom, že tak nemůže učinit sám, bez úzké součinnosti s vládou.

• Byla tato prezidentova pravomoc v historii vůbec kdy využita?

Pokud je mi známo, žádný československý, ani český prezident mezinárodní smlouvy sám nesjednával. Praxe byla vždy taková, že prezidenti pověřovali vedením jednání vládu nebo ministerstvo zahraničních věcí a sjednání se účastnili jen v závěrečné fázi v podobě konečného schválení formou ratifikace. Mám za to, že ani v době 2. světové války v době prozatímního státního zřízení nejednal prezident republiky bez úzké součinnosti s vládou.

• Prezidentovo nedělní vyjádření jste okomentoval jako docela silné. Jde podle vás o postoj týkající se této jedné konkrétní kauzy, nebo Hrad otevírá širší debatu o prezidentských pravomocích?

Abych řekl pravdu, toto nedokáži posoudit. Mám ale pocit, že se opět nacházíme v období silnějších slovních vyjádření prezidenta republiky v nejrůznějších směrech.

• Ministr zahraničí Lubomír Zaorálek si takovou smlouvu těžko dokáže představit. Znamenalo by to podle něho například, že bychom museli vystoupit ze smluv, které jsme uzavřeli s OSN a z řady dalších. Dodal, že si těžko dovede představit extradici vůči dětem, extradici takového typu, která se používá vůči zločincům. Souhlasíte?

Především bych rád zdůraznil, že pokud je zatím známo, onen návrh mezinárodní smlouvy nepřipravil prezident republiky, ale pan europoslanec Petr Mach. Současně tento návrh může být dobrým příkladem toho, jak je příprava mezinárodní smlouvy složitou záležitostí. Za běžných okolností se na přípravě mandátu k jednání, podkladových materiálů, připomínkám k nim a dalších materiálů podílejí desítky, spíše ale stovky lidí z jednotlivých ministerstev, kteří svou odborností mohou přípravě přispět. Jejich úkolem je jednak definovat zájem a možnosti České republiky, jednak upozornit na všechna úskalí projednávané záležitosti, ať už věcná, právní nebo politická. Nikdy nejde o práci jednotlivce, ačkoliv se v médiích nutně celá procedura redukuje na prezidenta a premiéra, případně vládu. Z mého pohledu konstitucionalisty je velká škoda, že se ústavní právo ve veřejném prostoru obvykle redukuje čistě na to, co je, či není napsáno v Ústavě. Přitom ústavní právo je realizováno zákony a dalšími právními předpisy a je velmi zajímavé právě tím, jak jsou základní ústavní pravidla dále provedena.

• Napsal jste: „… je to tam především proto, že se to tak 97 let přejímá z jedné ústavy do druhé. Od té doby se ale i mezinárodní právo veřejné v mnoha směrech posunulo. Každopádně řešení je jen na nás.“ Položil jste otázku, zda to tak chceme v Ústavě mít. Tedy – chceme, máme to tam mít?

Můj osobní postoj je v této dílčí záležitosti ovlivněn tím, že bych si přál ústavní uspořádání založené na jednokomorovém parlamentu, jemuž by byla odpovědná vláda a který by volil prezidenta s poměrně slabými pravomocemi, to vše doplněno o možnost konání celostátního referenda. Současně, aniž bych byl odborníkem na mezinárodní právo veřejné, mám za to, že prodělalo v posledním zhruba století poměrně velký vývoj a v některých směrech ustupuje od dříve obvyklých formalit. To je případ právě například ratifikace, tedy slavnostního schválení mezinárodní smlouvy hlavou státu.

• V minulosti vzbudily pozornost a později zdomácněly takové termíny jako duch zákona a podobně. Teď je zde tvůrčí čtení ústavy. Jak tomu rozumíte? Má se ústava číst tvůrčím způsobem? Je to tedy jakýsi živý, organický tvar, který různými příspěvky doby bude získávat na kvalitě či nekvalitě kvalitou či nekvalitou příspěvků, které jsme do ní v různých dobách vložili?

Myslím si, že toto principiálně patří k věci, protože každá ústava je nakonec dokumentem určujícím pravidla kontroly a dělby moci. To znamená konkurenci a konkurence znamená také třenice a střety. Česká republika se navíc nachází v přechodném období daném zavedením přímé volby prezidenta republiky, která byla velkým zásahem do ústavní konstrukce. Mnoho otázek je tedy pokládáno znova. V každém případě je ústava ve svobodně se vyvíjející společnosti „živým tvorem“ a podléhá změnám, jak se mění samotná společnost. Někdy bývá jako příklad nejkratší a relativně neměnné ústavy uváděna ústava Spojených států amerických. Málokdo ale připomíná, že za tímto poměrně stručným dokumentem jsou ohromná množství soudních rozhodnutí, která dokument z konce 18. století přizpůsobila počátku 21. století. Můžeme předpokládat, že její tvůrci by byli v mnohém překvapeni, jakým vývojem prošla. Francouzská republikánská ústava z roku 1793, která nenabyla účinnosti, ve své Deklaraci práv člověka a občana stanovila, že žádná generace nemůže zavázat svým právem ty následující. Jinými slovy, každá generace má právo na nové ústavní uspořádání, pokud si je přeje. Takový je od nepaměti lidský život, že svět se mění. Ústavy z tohoto procesu nejsou vyňaty. To vše přirozeně platí pouze tehdy, pokud jde o skutečné hledání uplatnění moci, a ne jen o slovní vyjádření bez této ambice.

• Postavení prezidenta vůči vládě je vnímáno jako jedna z nejotevřenějších ústavních otázek, a nemusí jít jen o ty nejznámější třecí plochy, které se týkají doby po volbách nebo demisí ministrů. Zaslouží si podle vás ústava zpřesnění?

Podle mého názoru ano. Může jít jednak o zpřesnění, která nemusí být nezbytná, protože příslušné nejasnosti lze překonat výkladem. Mohou to být ale také zpřesnění, která mohou být nezbytná pro zajištění funkčnosti příslušných pasáží Ústavy. Je to záležitost, která příliš zmiňována není, ale podle mého názoru je stávající čl. 43 Ústavy regulující nakládání s ozbrojenými silami našimi i cizími a řešící další bezpečnostní záležitosti z velké části ve stávajícím znění neaplikovatelný. A mohou to být samozřejmě velké otázky koncepční, jako může být postavení prezidenta republiky nebo třeba otázka existence bikameralismu, případně jeho podoby u nás.

• Je vůbec doba vhodná pro otevírání Ústavy? Často se argumentuje tím, že to s sebou může strhnout lavinu tvořivosti, která by vedla jen ke zmatkům.

Myslím si, že doba vhodná je. Česká republika je stabilizovaná, není vystavena žádnému ohrožení vnějšímu nebo vnitřnímu a současně je vcelku všeobecně známo, o čem by mohla být vedena diskuze. Trochu problém je, že zatím, snad s výjimkou roku 1992 a období let 1999 – 2000, ono „ústavní inženýrství“ na nejvyšší politické úrovni nebylo moc kvalitní, ve smyslu koncepční. Tvořivosti bych se ale až tolik neobával, protože nakonec čím větší změna, tím menší šance, že najde potřebnou podporu.

• A pokud byste měl tu moc proces úprav uřídit, kam byste sáhl?

Svou maximalistickou představu jsem uvedl už výše. Pokud bychom se bavili o mírných změnách na stávajícím půdorysu, potom ze zatím nenavrhovaných záležitostí bych na prvním místě řešil otázku čl. 43 Ústavy. Usiloval bych o zakotvení celostátního referenda v takové podobě, aby v něm mohlo být něco skutečně rozhodnuto. Přirozeně se nabízí řešení postavení prezidenta republiky. Mohli bychom hovořit o posílení kontrolních pravomocí Senátu, rozšíření působnosti Nejvyššího kontrolního úřadu a podobně. Témat by mohlo být hodně, přirozeně mnoho z nich není záležitostí akutní.