PETR TOPIČ / MFDNES + LN / Profimedia,

Nouzový stav a vláda: Kdo nese odpovědnost za dopad mimořádných opatření?

Od okamžiku vyhlášení nouzového stavu rozhodovala vláda o konkrétních opatřeních postupem podle krizového zákona. Po uplynutí doby, na kterou byla vyhlášena první opatření, však přišla změna. O prodloužení některých omezení rozhodlo „jen“ Ministerstvo zdravotnictví postupem podle zákona o ochraně veřejného zdraví. Co vedlo vládu k této změně? A jaký bude mít změna dopad na práva občanů a firem?

Odpovědi ve svém textu pro Advokátní deník hledá Jitka Hořinová z advokátní kanceláře TOMAN, DEVÁTÝ & PARTNEŘI. HlídacíPes.org text přináší v plném znění.

Usnesením Vlády České republiky ze dne 12. března 2020 uveřejněným pod č. 69/2020 Sb. vyhlásila Vláda ČR z důvodu ohrožení zdraví v souvislosti s prokázáním výskytu koronaviru (označovaný jako SARS CoV-2) na území České republiky nouzový stav na dobu 30 dní, a to od 14.00 hodin dne 12. března 2020.

V souvislosti s nouzovým stavem vydala vláda postupně řadu dílčích usnesení – krizových opatření, kterými omezila jednotlivá práva občanů nebo jim uložila konkrétní povinnosti. Zde se zaměřuji na omezení práva svobody pohybu a pobytu a práva provozovat podnikatelskou činnost. Cílem článku není hodnotit materiální stránku přijatých opatření, tedy jejich přiměřenost. Zaměřuje se na možné dopady uvedené změny na práva a povinnosti fyzických a právnických osob. 

Omezení volného pohybu a pobytu

O zákazu volného pohybu a pobytu (s jednotlivými výjimkami) rozhodla vláda dne 15. 3. 2020 usnesením č. 85/2020 Sb. Usnesení bylo vydáno jako krizové opatření podle § 5 písm. c) a § 6 odst. 1 písm. b) zák. č. 240/2000 Sb., o krizovém řízení a o změně některých zákonů (krizový zákon).

Účinnost krizového opatření vlády o omezení volného pohybu osob na území ČR skončila dne 24. 3. 2020 v 6:00, a to uplynutím doby, na kterou bylo vydáno. Zároveň vláda usnesením ze dne 23. 3. 2020 č. 126/2020 Sb. výše uvedené krizové opatření zrušila s účinností k 24. 3. 2020, 6:00 (byť k tomu samému okamžiku již uplynula jeho účinnost).

Usnesením č. 126/2020 Sb. zároveň vláda „vzala na vědomí“ mimořádné opatření Ministerstva zdravotnictví ze dne 23. března 2020, č. j. MZDR 12745/2020-1, kterým bylo prodlouženo omezení volného pohybu osob až na výjimky, a to na dobu do dne 1. dubna 2020 do 6:00 hod. 

Omezení maloobchodního prodeje

Jitka Hořinová

O zákazu maloobchodního prodeje a prodeje služeb v provozovnách (s jednotlivými výjimkami) rozhodla vláda dne 14. 3. 2020 usnesením č. 82/2020 Sb. Usnesení bylo vydáno jako krizové opatření podle § 5 písm. c) a § 6 odst. 1 písm. b) krizového zákona.

Účinnost krizového opatření vlády o omezení maloobchodního prodeje a služeb skončila dne 24. 3. 2020 v 6:00, a to uplynutím doby, na kterou bylo vydáno. Zároveň vláda usnesením ze dne 23. 3. 2020 č. 127/2020 Sb. výše uvedené krizové opatření zrušila s účinností k 24. 3. 2020, 6:00 (byť opět k tomu samému okamžiku již uplynula jeho účinnost).

Usnesením č. 127/2020 Sb. zároveň vláda „vzala na vědomí“ mimořádné opatření Ministerstva zdravotnictví ze dne 23. března 2020, č. j. MZDR 12746/2020-1, kterým byl prodloužen zákaz maloobchodního prodeje a prodeje služeb a některých dalších činností až na výjimky, a to na dobu do dne 1. dubna 2020 do 6:00 hod. 

Zhodnocení formální stránky současné úpravy přijatých opatření

V současné době jsou svoboda pohybu a pobytu a právo provozovat podnikatelskou činnost (s některými výjimkami) omezeny formou mimořádných opatření Ministerstva zdravotnictví ČR (dále jen „MZČR“) vydaných s odkazem na zákon č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví a o změně některých souvisejících zákonů, konkrétně na § 80 odst. 1 písm. g) a § 69 odst. 1 písm. i) zákona. Skutečně však obsahují odkazovaná ustanovení zákona o ochraně veřejného zdraví zmocnění pro MZČR k jejich vydání? Možnost omezit svobodu pohybu a pobytu a právo provozovat podnikatelskou činnost má v době nouzového stavu totiž primárně vláda na základě krizového zákona a v souladu s ním.

Krizový zákon

Svobodu pohybu a pobytu lze za nouzového stavu omezit na základě § 5 písm. c) krizového zákona, právo provozovat podnikatelskou činnost pak na základě § 5 písm. e) krizového zákona. V obou případech jen způsobem stanoveným zákonem a v jeho mezích.

Možnost omezení svobody pobytu a pohybu osob na vymezených místech nebo území je v době trvání nouzového stavu svěřena výslovně vládě [§ 6 odst. 1 písm. b) krizového zákona].

Možnost omezení práva provozovat podnikatelskou činnost zákon výslovně neupravuje, pravomoc vlády to učinit však plyne ze systematiky krizového zákona. Možnost omezit výše uvedená práva je totiž zařazena v Hlavě II nazvané Orgány krizového řízení, v Dílu 1 nazvaném Vláda. Už jen z tohoto systematického zařazení je nepochybné, že k omezení těchto práv může přistoupit pouze vláda.

Na druhou stranu pravomocem ministerstev je věnován Díl 2 Hlavy II, MZČR pak konkrétně § 11. Z uvedených ustanoveních však pravomoc k vydání takovýchto mimořádných opatření nevyplývá.

Nezanedbatelným aspektem problematiky je požadavek na vyhlášení krizových opatření. Podle § 8 krizového zákona se rozhodnutí o krizových opatřeních uvedených v § 6 odst. 1 vyhlašují stejně jako zákon. To je dáno především tím, že tato opatření mohou významně zasáhnout do práv a svobod zaručených ústavním pořádkem. Publikace ve Sbírce zákonů je tedy zcela namístě.

Mimořádná opatření MZČR č. j. MZDR 12745/2020-1 a č. j. MZDR 12746/2020-1 ve Sbírce zákonů vyhlášená nebyla. Vyhlášena byla pouze usnesení vlády, kterými tato opatření vzala vláda na vědomí. Byla tedy formální stránka dodržena?

Zákon o ochraně veřejného zdraví

MZČR dovozuje příslušnost k vydání mimořádných opatření při epidemii z § 80 odst. 1 písm. g) zákona o ochraně veřejného zdraví. Podle tohoto ustanovení nařizuje Ministerstvo zdravotnictví k ochraně a podpoře veřejného zdraví mj. mimořádná opatření při epidemii a nebezpečí jejího vzniku. Je tedy nepochybné, že MZČR může při epidemii vydávat určitá mimořádná opatření. Otázkou je však jejich možný rozsah.

Jednotlivá mimořádná opatření, která lze na základě zákona o ochraně veřejného zdraví vydat, jsou uvedena v § 69 odst. 1 zákona. Jedná se především o dílčí specifické kroky (opatření) vyjmenované v písm. a) až h) cit. ust. Omezit svobodu pohybu je možné na podkladě § 69 odst. 1 písm. b) zákona o ochraně veřejného zdraví tak, že lze vydat „zákaz nebo omezení styku skupin fyzických osob podezřelých z nákazy s ostatními fyzickými osobami, zejména omezení cestování z některých oblastí a omezení dopravy mezi některými oblastmi, zákaz nebo omezení slavností, divadelních a filmových představení, sportovních a jiných shromáždění a trhů, uzavření zdravotnických zařízení jednodenní nebo lůžkové péče, zařízení sociálních služeb, škol, školských zařízení, zotavovacích akcí, jakož i ubytovacích podniků a provozoven stravovacích služeb nebo omezení jejich provozu.“ Právo provozovat podnikatelskou činnost lze omezit pak zejména v konkrétních situacích uvedených v § 69 odst. 1 písm. a) a c) zákona.

MZČR však 23. 3. 2020 omezilo svobodu pohybu v širším rozsahu, než jaký předpokládá § 69 odst. 1 písm. b) zákona o ochraně veřejného zdraví, a právo provozovat podnikatelskou činnost v širším rozsahu, než jaký předpokládá § 69 odst. 1 písm. a) nebo c) zákona. V obou případech s odkazem na relativně obecně formulovaný § 69 odst. 1 písm. i) zákona, podle něhož lze uložit i „zákaz nebo nařízení další určité činnosti k likvidaci epidemie nebo nebezpečí jejího vzniku“. Tím však MZČR překročilo mantinely zákonného zmocnění obsaženého v § 69 odst. 1 písm. b) a i) zákona o ochraně veřejného zdraví, a to tím spíše za situace, kdy je pro území České republiky vyhlášen nouzový stav, během něhož disponuje takovou pravomocí vláda na základě krizového zákona a v souladu s ním.

Náhrada škody

Formální stránka opatření, kterými je omezována svoboda pohybu a pobytu a právo provozovat podnikatelskou činnost, má pro fyzické a právnické osoby zásadní dopad zejména v případě, že jim v souvislosti s přijatými opatřeními vznikne škoda. Při posouzení aplikace správného předpisu, podle něhož by měla dotčená osoba postupovat, je třeba přihlédnout k časové působnosti jednotlivých opatření (z důvodu zákazu retroaktivity).

Do dne 24. 3. 2020, 6:00 hod, to byla mimořádná opatření nařízena formou vládních usnesení o krizových opatřeních podle § 6 krizového zákona. Pro případný nárok na náhradu škody vzniklou v období do tohoto okamžiku by se proto uplatnil postup podle § 36 krizového zákona. Poté, tedy v případě mimořádných opatření vydávaných MZČR podle zákona o ochraně veřejného zdraví, přichází v úvahu postup podle zák. č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem a o změně zákona České národní rady č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský řád).

Oba zákony se zásadně liší koncepcí případné odpovědnosti státu za škodu. Zatímco v případě krizového zákona není rozhodné, jestli bylo opatření vydáno v souladu se zákonem či nikoli, v případě zákona č. 82/1998 Sb. přichází v úvahu odpovědnost jen v případě, že bylo opatření vydáno v důsledku nesprávného úředního postupu (bez zákonného podkladu).

Náhrada škody je v případě krizového zákona koncipovaná jako objektivní. I zákonná opatření vydaná na základě krizového zákona mohou při splnění ostatních podmínek založit odpovědnost státu za škodu a této odpovědnosti se může stát zprostit jen tehdy, pokud se prokáže, že poškozený si způsobil škodu sám (§ 36 odst. 1 krizového zákona). Na druhou stranu v případě mimořádných opatření MZČR platí § 97 odst. 1 zákona o ochraně veřejného zdraví, podle kterého nese náklady vzniklé plněním povinností v ochraně veřejného zdraví osoba, které je povinnost uložena, pokud tento zákon nebo zvláštní předpisy nestanoví jinak. V případě mimořádných opatření vydaných podle zákona o ochraně veřejného zdraví, jsou-li vydána v souladu se zákonem a v jeho mezích, tedy nárok na náhradu škody nevzniká, a pokud ano, pak jen v omezeném rozsahu. A to je možná skutečným důvodem, proč opatření, která dosud vydávala vláda podle krizového zákona, vydalo nyní MZČR jakožto mimořádná opatření podle zákona o ochraně veřejného zdraví, ačkoli obsah opatření je v podstatě stejný.

Pro oba případy platí, že nárok na náhradu škody má ten, kdo doloží výši vzniklé škody a zároveň prokáže příčinnou souvislost mezi utrpěnou újmou a vydaným opatřením. V případě krizového zákona bez ohledu na jeho zákonnost, v případě mimořádných opatření MZČR jen v případě, že by byla tato opatření vydaná v rozporu se zákonem.

Uplatnění nároku podle toho kterého předpisu se liší i v některých dalších podrobnostech (např. orgán, u něhož je třeba nárok uplatnit, lhůty). Změna formální stránky opatření v průběhu jejich trvání může v budoucí praxi vyvolat též obtíže při uplatnění případného nároku na náhradu škody z pohledu jejího správného vyčíslení, když bude třeba rozlišovat škodu vzniklou do dne 24. 3. 2020, 6:00 hod a po tomto okamžiku. V případě kontinuální škody bude problematické rozdělit vyčíslení škody pro jednotlivá období.

Závěrem lze doporučit všem, vedle pevného zdraví, zvýšenou obezřetnost. Situace vzniklá v souvislosti s prokázáním výskytu koronaviru označovaného jako SARS CoV-2 sebou přináší celou řadu otázek, jejichž jasné zodpovězení si vyžádá ještě čas. Tím spíše je třeba si položit otázku, proč došlo ke změně postupu vlády a zda jejím jediným důvodem nebylo omezit možnost občanů a právnických osob uplatňovat právo na náhradu škody podle krizového zákona.


Autorka JUDr. Jitka Hořinová působí jako advokátka v TOMAN, DEVÁTÝ & PARTNEŘI advokátní kancelář, s.r.o.

Líbil se vám tento text? Pokud nás podpoříte, bude budoucnost HlídacíPes.org daleko jistější. A zabere vám to maximálně jednu minutu...Přispět 50 KčPřispět 100 KčPřispět 200 KčPřispět 500 KčPřispět 1 000 Kč

LockPlatbu on-line zabezpečuje Darujme.cz

8 komentářů

  1. Weber napsal:

    Myslím, že každému (?) je jasné, o co jde a to je odpovědnost za uzavření podniků a provozoven z povinnosti a tedy odpovědnost státu za škodu vzniklou opatřeními k omezení škod nákazou Covid-19. Tuším, čí je to nápad a jen sekundárně je možná úvaha o tom, že vše se hodí na A. Vojtěcha, který dostane ve vhodné době kopačky. Potom postiženým se sdělí přes tisková mluvčí, že ten pán tu již nepracuje a s nárokem se musíte obrátit na soud. Uvidíme, zda jsem se trefil. Postižení od toho 24.3. si musí pečlivě kalkulovat a vést účetnictví škod a navíc mít schopné právníky, před tímto datem to bude určitě snadnější z podstaty věci a dikce zákona. Určitě se za tou přesmyčkou v opatřeních státu a MZČR skrývá touha po snížení nákladů státu za řízení státu při „koroně“. Je to můj názor a neručím za něj!

    • A.M. napsal:

      Dobrý večer, podepisuji se pod Váš komentář. Stačila jedna žaloba z Brna a komentář renomovaného právníka a ze superstar je obětní beránek. Až je mi ho téměř líto.

    • petrph napsal:

      No trefil jste se jen částečně. Totiž, natolik ten zákon hloupý zase není, aby v případě zodpovědnosti nějaké instituce (státní či jiné) musel poškozený vymáhal škodu privátně na tom konkrétním pracovníkovi (úředníkovi, ministrovi, atd..). Takže, tu zodpovědnost nese právně ta instituce – a ta by vyplácela odškodné. (Jestli si pak bude sama vymahat tu škodu na tom svém pracovníkovi je její věc).
      Ovšem v tom druhém máte pravdu, samozřejmě že MZ veškeré ty žádosti o náhradu škody formálně odmítne a lidi se s ním budou muset soudit..

  2. petrph napsal:

    Jinak řečeno, v tom chaosu přes dva miliony u nás platných právních norem, smí mimořádná opatření v případě potřeby vyhlašovat kdekdo.
    Stačí se podívat do Zákona o Policii ČR a člověk zjistí že i každej policajt na ulici, dokonce i s právem použít ihned donucovacích prostředků..

  3. Petr Kaminsky napsal:

    1) Tak tohle je fakt maso! Ale dalo se to cekat. Kdyz Babisovi (nebo mozna spis Prchalovi) doslo, ze ty zavrene sluzby bude treba nejak odskodnit, celou dobu premysli, jak to udelat, aby nemusel platit vubec nic. Celou svou karieru se chova stejne – kazdeho okrast, podvest. Takze cele to divadlo s tiskovyma konferencema a srdceryvny projev byly jenom zasterka, jak zase oblbovat lidi a utahovat srouby. Schillerova uz se kasala, ze zadne nahrady nebudou – jsou to cerni pasazeri. A navic si odsouhlasili deficit 200 mld. Kc. Hadejte za co ty penize utrati. 2) Hned se mi vybavila scena z Farmy zvirat. Prasata se nejakou dobu neukazovala. Pak najednou prisla po zadnich a v prednich pazourech drzela bice. Tak ted uz nas nezachrani nic.

  4. Dušan napsal:

    Mít Klidné Nervy = Zdravá Imunita = Zdraví.
    Mít Neklidné Nervy = Oslabená Imunita = Nemoc.

  5. pablo41 napsal:

    Opatření, která přinesou úspěch přece vymyslel Babiš a ta která úspěchy nepřinesou zavedl přece už před sedmi lety Kalousek.

  6. Weber napsal:

    Včera „jezinka“ paní Schillerová sladkým hláskem vysvětlila, jak je třeba odškodnění za koronu chápat – o odškodnění lze žádat v případě nouzového stavu a je jedno, kdo je pod tím rozhodnutím podepsán, tehdy, jestli vám stát něco znárodní atd., popsáno v paragrafech. Z toho vyjádření je jasné, že odškodňovat se bude v minimálním rozsahu (asi restaurační, ubytovací, cestovní služby), ale je otázkou, co připouští legislativa EU (povolená podpora). Tedy pánové podnikatelé jedeme za svoje, od státu je možné čekat rady a slovní podporu, nikoliv materiální. Stejně můžeme být zvědaví, jak dopadnou ty sliby s daňovými odpustkami atd., možná dojdou mazanci státu na to, že je to v rozporu se zákony. Vzhledem k tomu, že ve státním rozpočtu vzniká neskutečná díra, musí se něčím zacpat a na to musí být jeden chytrej.

Přidávání komentářů není povoleno