Evropská unie si začala hlídat to, aby firmy ze třetích zemí nevyužívaly na evropském trhu nedovolenou podporu svých vlád. Jde o nařízení „o zahraničních subvencích narušujících vnitřní trh“. Ty donedávna – ke škodě evropské ekonomiky – žádným omezením nepodléhaly. Opatření se v praxi již běžně používá, jak se nedávno přesvědčila například i tuzemská PPF. A svou roli hraje takzvané FSR (Foreign Subsidies Regulation) i v ostře sledované dostavbě Dukovan.

Rozhovor je textovou verzí podcastu Bruselská setba, který upozorňuje na nové nařízení a zákony s původem v Bruselu a na jejich dopady na Česko. Připravuje jej šéfredaktor HlídacíPes.org Robert Břešťan a Kamil Blažek, advokát a partner právní kanceláře Kinstellar.

Začal bych těmi velmi sledovanými Dukovany. Jakou roli v té zakázce, v níž vyhrála korejská společnost KHNP, hraje právě tohle evropské nařízení FSR?

Korejská společnost KHNP je v tuhle chvíli řekněme v „pole position“: zatím tu zakázku nevyhrála, ale je preferovaným účastníkem výběrového řízení a jednání dále probíhají. Nařízení FSR v tom oficiálně roli nehraje, ale je pravda, že se začalo v poslední době skloňovat v tisku v návaznosti na aktivity některých jiných účastníků tendru. Do detailu se k tomu nechci a ani nemohu vyjadřovat, protože naše právní kancelář v tom hraje svou roli. Nicméně se tu zvedlo podezření, zda KHNP v rámci nabídky v tendru nemohla dát nižší cenu, protože dostala nějakou nepovolenou veřejnou podporu v zemi svého původu. Poukázal bych na to, že to nařízení vstoupilo v účinnost loni v červenci a jeden ze základních principů soukromého i evropského práva je, že se věci nemají posuzovat retroaktivně. I v samotném evropském nařízení se říká, že na řízení, která se zahájila před účinností toho nařízení, se FSR nevztahuje. A to je přesně případ i výběrového řízení na dostavbu jaderné elektrárny Dukovany.

Kupříkladu teď Německo stojí o vznik výrobního závodu na čipy od tchajwanské společnosti TSMC a dává jí veřejnou podpora v řádu nízkých desítek miliard eur.

Co je tedy – obecně vzato – za tou ideou FSR? Jakým způsobem můžou nedovolené zahraniční subvence narušovat vnitřní trh Evropské unie?

V tom musíme jít vlastně až k počátkům Evropské unie. Tam už je zákaz poskytování veřejné podpory soukromým subjektům zakotven. Tedy to, že z prostředků státu (nebo i zprostředkovaně, třeba přes rozpočty obcí, krajů či státem vlastněných firem) se nemají nikomu na soukromé straně barikády poskytovat veřejné prostředky, ať už formou daru nebo třeba slev či jiného zvýhodnění. To stojí přímo ve smlouvě o fungování Evropské unie v článku 107, který říká, že je to neslučitelné s vnitřním evropským trhem. Na druhé straně víme, kolik se dává různých daňových úlev, dotací, pobídek na všech možných úrovních v České republice i v EU, takže si člověk logicky říká, jak to může jít dohromady. Možné to je, protože to pravidlo sice platí, ale má řadu výjimek. Podstatné je, že donedávna se to vztahovalo jen na subjekty z členských států EU a ne na firmy a státy mimo EU. Tuhle disproporci se FSR snaží narovnat a v tom je určitě správné, protože vytváří pravidla a rovnováhu pro – do té doby třeba někdy i nekalou – konkurenci ze zemí mimo EU.

Dejme nějaké příklady té veřejné podpory.

Řada lidí si určitě vzpomene, že se to téma skloňovalo v souvislosti se solárním boomem z roku 2008 až 2012, s takzvanými solárními barony. Šlo o to, že v důsledku zvýhodněných garantovaných cen elektrické energie, které byly ze zpětného pohledu označeny za nepřiměřené, se poskytovala veřejná podpora. Běželo k tomu osm let řízení Evropské komise, v letech 2018–2019 padlo rozhodnutí, že se to musí upravit. Jiný příklad veřejné podpory jsou investiční pobídky. Kupříkladu teď Německo stojí o vznik výrobního závodu na čipy od tchajwanské společnosti TSMC a dává jí veřejnou podpora v řádu nízkých desítek miliard eur.

A má na to výjimku.

Přesně tak. A ta musí být předem schválená na úrovni Evropské komise. Existují ale i rámcové výjimky, u podpor takzvaně de minimis, které jsou v uvozovkách pod rozlišovací schopností evropských předpisů. Když ale poskytnete podporu, která není schválená, tak subjekty, které ji dostaly, ji pak musí vracet i s úroky, což je pro jakéhokoliv podnikatele velmi nepříjemná situace. Ale zpět k tomu FSR: cílem je vyrovnat podmínky firem působících na vnitřním trhu a firem, které přicházejí zvenčí.

Je tam i případ z PPF, který je ale v podstatě známý jenom zasvěceným čtenářům webových stránek Evropské komise, ale postupně toho přibývá.

Dá se to přeložit i tak, že to míří hlavně na Čínu, jejíž konkurenceschopnost v posledních letech je v mnoha odvětvích podporována právě významnou státní podporou?

Nedá se říct, že to míří jenom na Čínu, je to opravdu na kohokoliv mimo Evropskou unii, takže třeba i na Spojené státy nebo třeba Namibii či Gruzii… Nicméně Čína je druhá největší ekonomika světa a současně největší ekonomika světa, která je primárně vlastněná státem a tamní firmy mohou těžit ze státních opatření, jako jsou například i regulované ceny. V tomto smyslu Čína skutečně vyčnívá. FSR je sice účinné už něco přes rok, ale pořád ještě není tak známé. Nyní se skloňuje možná nejvíce v souvislosti se zmíněnými Dukovany. Je tam i případ z PPF, který je ale v podstatě známý jenom zasvěceným čtenářům webových stránek Evropské komise, ale postupně toho přibývá. Teď je třeba u odborné veřejnosti hodně sledovaná kauza některých čínských dodavatelů solárních panelů a dalších výrobků v oblasti obnovitelných zdrojů energie, kdy ceny za dodávky na trhy EU jsou nižší, než by měly být, a to právě proto, že výrobce dostává neférovou státní podporu.

Sám jste zmínil, že to není věcí pouze Číny, s cílenými státními subvencemi pracují třeba i Spojené státy. Není to tedy vlastně něco, nad čím by se měla zamyslet i Evropská unie s ohledem na to, aby si udržela svoji relevanci na globálním trhu? I když to opatření FSR se právě snaží ochránit evropský trh…

Nařízení o zahraničních subvencích se určitě rozvolňovat nebude. Naopak čekám, že nějakým způsobem poroste s tím, jak bude Evropská komise zjišťovat a vyšetřovat různé případy. Bude to ovlivňovat investice, akvizice a třeba i financování zahraničními bankami. To, na co jste v otázce narazil vy, je ale jiná situace. V USA v posledních letech za vlády prezidenta Joe Bidena schválili několik důležitých předpisů. Třeba Inflation Reduction Act, který ale nemá se snížením inflace zas tak moc společného. Nebo Chip Act, zákon, který garantuje podporu pro výrobu čipů. Vláda tam poskytuje cílené dotace různou formou, přes daňové úlevy či přímými subvencemi na konkrétní investice. Výrazně více motivujícím způsobem než v EU se tam snaží nabudit domácí trh.

Naprostá většina amerických firem v odvětvích, které se týkají moderní průmyslové výroby, obnovitelných zdrojů, ale i tradiční energetiky, se i proto soustředí primárně na Spojené státy, protože tamní podmínky jsou pro ně v důsledku této legislativy tak výhodné, že vůbec nejdou jinam. A také řada investic, které mířily do Evropy, třeba z Asie, se v důsledku té lepší americké legislativy přeorientovala na USA.

Ono to trochu zní tak, že zahraniční subvence, tak, jak se o nich bavíme, jsou vesměs špatně, že se proti nim evropský trh potřebuje chránit. Nicméně jsou tam přímo vyjmenovány i pozitivní případy, které se týkají třeba ochrany životního prostředí nebo podpory výzkumu a vývoje. Takže skutečně se to posuzuje ad hoc, jednotlivé subvence pro jednotlivé podniky?

Jednak se posuzují ad hoc a jednak jsou tam obecné výjimky třeba právě pro podporu vědy a výzkumu. Základní princip ale zůstává: míří na situace, když by nějaká zahraniční firma neférovým způsobem získala tržní podíl na úkor evropských konkurentů a likvidovala je tím, že by jim skrze dotované nižší ceny sebrala jejich vlastní trh. Míří to i na téma fúzí a akvizic a zahraničního financování. Je řada zahraničních státních nebo polostátních bank, mimo jiné právě z Číny, které financovaly projekty v rámci Evropské unie relativně nízkými dlouhodobými úroky, které neodpovídaly komerční úrovni. Nebyly to úroky, které mohly nabízet konkurenční evropské banky.

Pokud podniky nebudou spolupracovat, úřad může přijít, posbírat dokumentaci, získat informace, vyžádat si svědectví a vyžadovat plnou spolupráci vyšetřovaných subjektů.

Opakovaně spolu v rámci podcastu Bruselská setba mluvíme o tom, jak se různá nařízení, respektive směrnice Evropské unie, implementují v národních státech. Tohle je ale nařízení, kde je tím hlavním garantem a hráčem Evropská komise, konkrétně Generální ředitelství pro hospodářskou soutěž. Jaké pravomoci v tom mají a jaké sankce případně může dávat?

Hlavní orgán, který se zabývá posuzováním a vyhodnocováním těch případů, je skutečně generální ředitelství. Ale sám investor má povinnost požádat o přezkoumání své investice. Zároveň Evropská komise může zahájit vyšetřování takzvaně ex officio, na základě vlastních zjištění, což byl i případ PPF. Kdyby došlo k narušení soutěže v důsledku neférové subvence, lze uplatnit nápravné opatření, což v první řadě spočívá v tom, že ten, kdo dostal tu neférovou podporu, ji musí vrátit. Pokud podniky nebudou spolupracovat, úřad může přijít, posbírat dokumentaci, získat informace, vyžádat si svědectví a vyžadovat plnou spolupráci vyšetřovaných subjektů. V opačném případě může Generální ředitelství udílet celkem výrazné pokuty, které se odvíjejí od obratu firem. Případně může zakázat spojení firem nebo zrušit veřejnou zakázku, kterou dostali. Síla těch opatření je poměrně značná.

Už jsme několikrát zmínili PPF. Asi je namístě doplnit, o co šlo: 24. září Evropská komise potvrdila, že je v souladu s nařízením o zahraničních subvencích „převzetí výhradní kontroly nad společností PPF Telecom Group (s výjimkou jejího podnikání v České republice), společností Emirates Telecommunications Group Company“. S tím, že „zahraniční dotace, které kupující společnost obdržela, neměly negativní dopad na hospodářskou soutěž v procesu akvizice. To jen na vysvětlenou. Není ale obecně vzato to šetření Evropské komise až příliš velký zásah do vnitřního chodu firem, nehrozí třeba narušení obchodních tajemství?

Určitě to zásah do chodu těch firem je. Na druhou stranu je to zákon, který platí a je potřeba ho respektovat. Ostatně i národní úřady pro ochranu hospodářské soutěže mohou z firem získávat všechny informace: kompletní e-mailové schránky, databáze, dokumenty… Mohou si samozřejmě prohlédnout a vzít jenom to, co souvisí s předmětem vyšetřování, ale obecně vzato by měly mít přístup v podstatě ke všemu. Pokud jim to daná firma neposkytne, vystavuje se opravdu velmi masivním, razantním, až třeba i likvidačním sankcím. A pokud jde o zachování důvěrnosti, všichni úředníci, kteří se tím zabývají, jsou vázaní povinností mlčenlivosti, nesmí ty údaje prozradit. Není to nic, co by bylo v jejich povolání neobvyklé. Jsou zvyklí zacházet s citlivými údaji.

Evropská komise má v tomto dokonce pravomoc i v zahraničí, což není úplně zvykem. Může provádět šetření i u firem mimo EU, které s tím samozřejmě musí souhlasit.

Firmy ze třetích zemí sice nemají povinnost spolupráci poskytnout, ale pak nedostanou přístup na evropský trh. Druhá věc je, že k takovému vyšetřování v cizině zatím v žádném významným rozsahu nedochází a rozhodně to nebude tak, že by po světě létaly pomyslné zásahové jednotky Evropské komise. Faktem ale je, že Evropská komise jinak normálně oprávnění fungovat mimo EU nemá. Princip a logika toho nařízení je rozhodně dobrá – snaží se bránit pozici Evropy, kdy je správné, že na evropský trh nemůže přijít každý a za jakýchkoliv podmínek.