Státní finance jsou světem natolik členitým a složitým, že se v něm dají provádět nejrůznější kulišárny: operace, které se navenek dají politicky prodat jako mnohem přínosnější, než ve skutečnosti jsou. V minulých letech nám české vlády předvedly hned několik takových operací. Tady uvedeme dva příklady. Oba jsou důležité tím, že šlo o šetření, které vlastně šetřením nebylo.

Na konci roku 2013 činil český veřejný dluh 1 840 miliard Kč. Na konci následujícího roku už jen 1 819 miliard Kč. Během roku 2014 se tedy tento dluh snížil o slušných 21 miliard Kč. Vida, řeknete si, byly doby, kdy vlády uměly šetřit.

Až na to, že tehdejší vláda Bohuslava Sobotky neušetřila ani korunu; ba naopak, v jejím hospodaření za rok 2014 vznikl schodek ve výši 95 miliard Kč. (Za celý sektor veřejných institucí činil schodek jen 90 miliard Kč, protože zbylé části tohoto sektoru – tedy samosprávy a zdravotní pojišťovny – zaznamenaly pětimiliardový přebytek.)

Ukázku z knihy Ekonomické jednohubky. Odpovědi na 50 důležitých otázek ekonomie a financí autora Michala Skořepy (nyní působí jako makroekonomický analytik České spořitelny), přinášíme se svolením vydavatelství Grada.

Jak může mít vláda v hospodaření deficit, a přesto se navenek tvářit jako skvělý hospodář, protože dokázala snížit dluh?

Vtip je v položkách, které se souborně označují stock-flow adjustment a se kterými lze provádět lecjaká statistická kouzla. V případě Česka byly tím kouzlem v uvedených letech hlavně změny v tzv. rezervě peněžních prostředků.

Proč si stát půjčoval do foroty

Rezerva peněžních prostředků (taky rezerva financování) vznikala už před rokem 2014 tak, že si vláda půjčila víc, než potřebovala (nebo byla schopna) následně utratit.

Státu tím pádem sice narostl dluh, ale souběžně ve stejném rozsahu narostla i rezerva coby součást finančního majetku státu.

Důvodem pro takovéto „preventivní zadlužování“ byla zejména obava, že by Česku na nějakou dobu nikdo nechtěl půjčit. Tato obava nabyla velkých rozměrů zejména po vypuknutí řecké dluhové krize, tedy poté, co nová řecká vláda v říjnu 2009 přiznala děsivý (ale do té doby skrývaný) stav řeckých veřejných financí.

Investiční svět se tehdy na nějakou dobu začal bát, v kterých dalších „rizikových“ zemích (kam leckdo mohl řadit i Česko) se objeví podobné zprávy o vládních účetních podvodech.

Budování rezervy se projevuje tak, že dluh v daném roce naroste víc, než by plynulo z výsledku hospodaření státu; to se politicky prodává špatně a chce to odvahu. Naopak při rozpouštění rezervy se dluh zvýší míň, než kolik by plynulo ze schodku rozpočtu; taková kombinace čísel je politicky vzato hotový bonbonek.

České vlády budovaly rezervu například v letech 2011 a 2012, rozpouštěly ji například v letech 2013 a 2014. Ministerstvo se od jisté doby rozhodlo výši rezervy nezveřejňovat. Prý proto, že vzhledem k lepšímu hospodaření vlády s likviditou už rezerva není důležitá a komentátory by její hodnoty mohly spíš plést.

Princip transparentních veřejných financí v moderním demokratickém státě by ale spíš kázal ve zveřejňování dat o čerpání nebo naopak budování této rezervy nadále pokračovat – případně s potřebným doprovodným komentářem, jak a proč se tato rezerva od minula změnila. S takovými čísly je totiž možné prohlédnout popsaná kouzla – je možné o rezervu (a případně o další finanční majetek) očistit dluh vlády.

Nárok z nespotřebovaných výdajů

Změny výsledného „čistého vládního finančního dluhu“ jsou oproti změnám hrubého dluhu lepším ukazatelem vládního hospodaření – právě proto, že čistý finanční dluh není změnami rezervy ovlivněn.

U čistého finančního dluhu jsou zajímavé hlavně jeho změny; jeho výše sama o sobě není příliš užitečným měřítkem kvality hospodaření vlády, protože vláda drží navíc spoustu nefinančního majetku.

I velký čistý finanční dluh tak může dávat smysl, pokud je vedlejším důsledkem rozumných vládních investic třeba do škol nebo dálnic.

Počátkem roku 2022 nová vláda Petra Fialy za všeobecného držení palců nakonec přece jen dokázala naplnit svůj furiantský povolební závazek, že ve výdajích státního rozpočtu pro rok 2022 najde – oproti návrhu Babišovy vlády, předloženému na podzim předchozího roku – prostor pro úspory v objemu aspoň 80 miliard korun.

Významná část snížení deficitu měla ovšem proběhnout cestou využití takzvaných nároků z nespotřebovaných výdajů (NV).

Tato účetní položka zní dost odpudivě, ale jde o výsledek vcelku užitečného mechanismu: zákon o rozpočtových pravidlech už léta dovoluje rozpočtovým kapitolám, že sumu peněz jim v daném roce přidělenou ve státním rozpočtu nemusejí nutně celou utratit, nýbrž že si nárok na některé výdaje mohou „schovat do šuplíku“ a uplatnit ho v dalších letech.

Kdyby rozpočtové kapitoly o své nároky přišly a musely o neutracené částky znovu žádat při přípravě nového státního rozpočtu, nejspíš by se raději snažily dané peníze přece jen utratit hned v daném roce, byť i neefektivně.

Vláda, která chce budit zdání, jak hodně šetří (jako třeba ta Fialova na počátku roku 2022), může tedy v návrhu rozpočtu pro daný rok najít výdaje, které jsou dostatečně podobné některým z minulosti drženým nárokům z NV, a z návrhu rozpočtu tyto výdaje vypustit s tím, že budou hrazeny „nikoliv z rozpočtu“, nýbrž využitím oněch nároků z NV.

To je ale tak trochu habaďůra. Na toto využití nároků z NV (vzniklých v minulých letech) v rozpočtu daného roku peníze prostě nejsou.

Notebooky schované v šuplíku

Snížení rozpočtového schodku a snížení nárůstu státního dluhu se tudíž odehraje pouze v návrhu, na papíře, zatímco ve skutečném výsledku hospodaření na konci roku a ve skutečném vývoji státního dluhu se tyto výdaje – pokud k nim opravdu dojde – projeví; ministrovi financí nebude nic platné, že byly na začátku roku z plánovaného rozpočtu „vypuštěny“.

Jistému ministerstvu byl v rámci loňského státního rozpočtu schválen nákup notebooků za milion korun. Nákup se ale z nějakých důvodů nezdařil, a tak si ministerstvo nárok na milionový výdaj na notebooky „schovalo do šuplíku“ a uplatnilo ho až letos. Ve státním rozpočtu na letošek už tento nákup zahrnut není.

Dopady celé operace jsou tyto:

• Skutečné saldo státního rozpočtu za loňský rok bylo oproti schválenému saldu o milion lepší.
• Státní dluh na konci loňského roku byl oproti očekávání plynoucímu ze schváleného státního rozpočtu o milion nižší.
• Skutečné saldo státního rozpočtu za letošní rok bude oproti schválenému saldu o milion horší.
• Státní dluh bude na konci letošního roku oproti očekávání plynoucímu ze schváleného státního rozpočtu o milion vyšší.

Je sice záhodno, aby se v minulosti vzniklé nároky z nespotřebovaných výdajů postupně využily (v některých letech nabývaly objemu hodně přes sto miliard korun), ale vlády by to neměly využívat k vytváření iluze, že jde o šetření. A hlavně je třeba sestavovat státní rozpočty tak, aby ke vzniku těchto nároků, pokud možno, vůbec nedocházelo.