Od začátku prosince začala v novém složení fungovat Evropská komise. V jejím čele má být na dalších pět let opět německá křesťansko-demokratická politička Ursula von der Leyenová. Česko v unijní exekutivě zastupuje bývalý ministr průmyslu Jozef Síkela; na starosti dostal portfolio mezinárodního partnerství. Evropské komisi ale bývá často vyčítán demokratický deficit; označuje se za nevolený orgán, který přitom pořád něco nařizuje a diktuje…

„Osobně rozhodně nechci, a doufám, že i všichni rozumní lidé v EU, aby se veškerá politická reprezentace, zvlášť v době sociálních sítí, volila přímo. Protože podle toho by to bohužel vypadalo,“ podotýká advokát a partner právní kanceláře Kinstellar Kamil Blažek.

---

Rozhovor je textovou verzí podcastu Bruselská setba, který upozorňuje na nové nařízení a zákony s původem v Bruselu a na jejich dopady na Česko. Připravuje jej šéfredaktor HlídacíPes.org Robert Břešťan a Kamil Blažek, advokát a partner právní kanceláře Kinstellar.

---

Jak to je – právně i fakticky – s tou často zmiňovanou „nevoleností“ a „demokratickým deficitem“ Evropské komise?

Evropská komise není o nic méně demokraticky ustanovená, než jakákoliv jiná vláda v Evropské unii. Pochopitelně se to v každé zemi trochu liší, demokratický proces není „one size fits all“, jedna velikost pro všechny. Parlamentní demokracie je z podstaty zprostředkovaná, není to přímá demokracie. Osobně rozhodně nechci, a doufám, že i všichni rozumní lidé v EU, aby se veškerá politická reprezentace, zvlášť v době sociálních sítí, volila přímo, protože by to bohužel podle toho vypadalo.

Evropská komise se dá přirovnat k vládě členského státu. I tam je mechanismus pro výběr členů, mandát také vychází z voleb do parlamentu, v tomto případě do Evropského parlamentu. Europoslanci hlasují o podobě komise jako celku a současně je mandát předsedy EK dán dohodou členských států, tedy demokraticky zvolených vlád. Ten primární výkop, nominace, jde právě z Evropské rady, což je orgán, kde sedí prezidenti, potažmo premiéři jednotlivých členských zemí celé sedmadvacítky.

Pokud se vyskytne, abych tak řekl, slabší kusy stáda, může jej nahradit nějaký silnější, i to se historicky dělo. Letos ale nevypadl žádný kandidát…

Jméno Ursuly von der Leyenové u části veřejnosti vyvolává odpor. Ostatně proč ne, politici nemusí být „povinně“ sympatičtí, ale speciálně u předsedy, respektive předsedkyně Evropské komise se často poukazuje na to, že ji přece nikdo nevolil. Jak tedy „vznikne“ šéf Evropské komise?

Prvotní je, že europoslanci jsou zvoleni za různé politické strany a hnutí v členských zemích. To, proč bruselské orgány řadě lidí připadají jako velmi vzdálené a nedemokratické, je, že nemáme žádné celoevropské politické strany. Je to dané tím, že Evropská unie není stát, nemá plnou státní suverenitu státu, má ji tak někde napůl mezi konfederací a funkčním suverénním státem. Proto jsou v českém případě europoslanci zvoleni za ANO, KDU-ČSL, ODS a další. Když se pak dostanou do Evropského parlamentu, stávají se členy různých frakcí, což jsou kvazistrany tvořené názorovou podobností a politickými zájmy. A z toho vykrystalizuje nejsilnější frakce, která má nejvíc europoslanců a tradicí je, že předseda Evropské komise se rekrutuje právě z ní. Musí na něm, na ní, být politická shoda, shodnout se musí zástupci členských států a vlád v Evropské radě. Tam kandidát potřebuje získat většinovou podporu, a to kvalifikovanou většinou: 55 % počtu na počet zemí zastupujících nejméně 65 % počtu obyvatel EU.

Takže shrnuto: volbou prochází v Evropské radě, plus kandidáta na předsedu EK musí potvrdit i Evropský parlament, stejně tak jako europoslanci pak hlasují i o komisi jako celku.

Přesně tak. Opět je to analogie k národním vládám. Ty také ve většině případů nějakým způsobem závisí na parlamentu, jsou potvrzovány parlamentem, mohou jím být odvolány. Stejné je to u Evropské komise. Aby vznikla, musí získat nadpoloviční počet hlasů přítomných europoslanců. Proces tvorby komise jsme viděli v posledních měsících: designovaná předsedkyně vyzvala, aby každá země nominovala svého komisaře. Chtěla i alternativy, dostala to, co dostala… Předsedkyně von der Leyenová byla tou, kdo je nakonec navrhuje, samozřejmě ale probíhaly i zákulisní jednání spojená s výběrem kandidátů. Ale ve chvíli, kdy s nimi vyjádřila spokojenost, šlo se do grilování v Evropském parlamentu. Plus se vedla neformální konzultace, aby si nová komise zajistila většinové potvrzení v Evropském parlamentu. Pokud se vyskytne, abych tak řekl, slabší kusy stáda, může jej nahradit nějaký silnější, i to se historicky dělo. Letos ale nevypadl žádný kandidát, což dokládá i silnou pozici Ursuly von der Leyenové a její politickou podporu.

To, co jste říkal o střídání slabých kusů, známe i z české politiky. Někdejší ministr Miloš Kužvart svého času proslul výrokem v Evropské unii „I am very optimistic“, ale jinak jako kandidát na eurokomisaře nepřesvědčil a nahradil ho pak Pavel Telička. Jinak čistě statisticky aktuální Evropskou komisi podpořilo 370 poslanců z 688 přítomných (celkem je 720 evropských poslanců). I když se bavíme o tom, že ta Evropská komise začala čerstvě úřadovat, podívejme se na to, kdo může odvolat jednotlivé eurokomisaře. Mají ve vztahu k nim a k jejich setrvání ve funkci silnější slovo národní vlády, které vlastně daného člověka nominovaly, nebo je to už ryze předsedkyně Evropské komise?

Národní vlády to nejsou. Ty mohou maximálně neformálně působit na toho v „svého“ eurokomisaře – i když on není a ani nesmí být jejich – aby odstoupil sám od sebe. Jinak eurokomisaři skládají přísahu, kdy na sebe berou závazek jednat v zájmu Evropské unie jako celku. Reálnou pravomoc odvolat jednotlivé komisaře má jenom předsedkyně Evropské komise. Existuje ještě možnost, že pokud by některý eurokomisař nevykonával své povinnosti řádně, pak by podle článku 254 smlouvy o fungování evropských společenství mohl být pro porušení svých povinností odvolán Evropským soudním dvorem. To je ale extrémní možnost.

Eurokomisař potřebuje pro své návrhy podporu, musí tedy se všemi ostatními komunikovat, budovat si vliv, sbírat informace o tom, co se děje v generálních ředitelstvích, v kabinetech ostatních komisařů.

To se asi nikdy nestalo.

Nevybavuji si, že by k tomu někdy došlo. Kromě toho ale za porušení povinností lze ukládat i pokuty formou finančních sankcí, srážek z platu. Ani Evropský parlament nemůže odvolat jednotlivé komisaře, může ale odvolat celou komisi, může jí vyslovit nedůvěru jako celku. Což je velmi razantní opatření a vzkaz jak dovnitř Evropské unie, tak i navenek…

K tomu je už ale zapotřebí už dvoutřetinová většina.

Ano, důvody pro vyslovení nedůvěry nejsou specifikovány, ale když už by to byly ty dvě třetiny europoslanců, muselo by se stát něco velmi závažného. Stalo se to myslím jen jednou v historii: v roce 1999 byla takto odvolána Santerova komise v důsledku korupčních skandálů. V praxi se ale může dít, a taky se děje, ze strany europarlamentu vyvíjejí neformální tlak na odvolání jednotlivých komisařů. Teoreticky pod hrozbou, že když nevyměníte konkrétního komisaře, můžeme pokračovat cestou k vyslovení důvěry celé komisi. Politika v demokratickém systému není tolik o moci, ale i o vlivu a o tom, jaký vliv mají jednotlivé složky systému a jak se vyvažují navzájem.

Už jste zmínil, že eurokomisaři mají být zcela nezávislí, že nesmějí přijímat instrukce od státu, ze kterého pocházejí, ani od žádného jiného státu a mají tedy povinnost prosazovat výhradně zájmy Evropské unie. Přesto se vždycky řeší – a viděli jsme to i nyní – jak významné portfolio bude mít takzvaně náš eurokomisař, kdo jím bude. Jak je to reálně s tou nezávislostí a jak užitečné je pro národní stát mít eurokomisaře se silným portfoliem?

Užitečné to samozřejmě je. Eurokomisař má v praxi různé vazby, k svému státu má přirozeně ty citové, ekonomické a historické a je logické, že se snaží působit v jeho zájmu. Ale nemá to být na úkor těch ostatních. Jak jsem říkal, základní smlouva o fungování Evropské unie vyžaduje jeho nezávislost. Podstatné je i to, že Evropská komise je kolektivní orgán, nové předpisy a opatření schvaluje většinovým hlasováním. Eurokomisař potřebuje pro své návrhy podporu, musí tedy se všemi ostatními komunikovat, budovat si vliv, sbírat informace o tom, co se děje v generálních ředitelstvích, v kabinetech ostatních komisařů. Kdyby někdo přišel s něčím, co je úplně překvapivé, tak mu to neschválí. Proto jsou také kabinety komisařů často poskládány národnostně pestře. Ale pořád je tam i myšlenka na to, zda – v případě českého eurokomisaře – je navržené opatření i ve prospěch, či neprospěch České republiky.

Evropská unie není suverénní stát, předsedkyně EK tedy nezastupuje vůli jednotného celku tak, jak to dělá Donald Trump, respektive Joe Biden nebo prezident Macron za Francii.

Evropských komisařů a komisařek je v součtu 27, tedy včetně předsedkyně. Ona má sice při kolektivním hlasování jen jeden hlas, jak silná je ale pozice předsedkyně ve smyslu výkonných pravomocí? Může něco víc?

Určitě může hodně víc, ta pozice je extrémně silná, je to vlastně její komise. Ona nominuje kandidáty, vybírá je a určuje jim portfolio (tedy to, za co má ten konkrétní komisař zodpovědnost) a může je i měnit. Zatím jsme ale mluvili jen o komisařích, kteří jsou politicky nominovaní a mají svoje kabinety, ale pod nimi je dalších 32 tisíc úředníků, pracovníků a zaměstnanců – tedy ne všichni jsou úředníci – kteří pracují v generálních ředitelstvích, jakýchsi ministerstvech, kterých je 45. Takže přesně nekorespondují s komisaři, ani s jejich portfolii: často má některý komisař několik ředitelství, které mu reportují, některé zase reportují více než jednomu komisaři. A generální ředitelství řídí ředitelé, státní úředníci, byrokrati à la sir Humphrey ze seriálu Ano, pane ministře.

Dosud jsme mluvili hlavně o v Evropské komisi směrem dovnitř, ona ale vystupuje i navenek. I když jste říkal, že pozice předsedkyně Evropské komise je velmi silná, je asi silná spíše dovnitř. Jak je to s směrem ven: proč se nedá přirovnat třeba k pozici amerického prezidenta, když navenek zastupuje tak velký trh a pořád ještě velkou ekonomickou sílu?

Je to dáno tím, že Evropská unie není suverénní stát, předsedkyně EK tedy nezastupuje vůli jednotného celku tak, jak to dělá Donald Trump, respektive Joe Biden nebo prezident Macron za Francii. Evropská unie stojí někde mezi státem a mezinárodní organizací. Výrazně blíž má ke státu, ale nemá řadu zásadních pravomocí. Třeba obrana a bezpečnost je buď zcela na členských státech nebo je sdílená. Věcí národních států je daňová a fiskální politika a řada další oblastí, které definují stát jako takový. Evropské komise sice může řadu věcí rozhodnout a ovlivnit, ale třeba zahraniční politiku nemůže definovat tak, jako exekutiva národního státu.

V úvodu jsem zmiňoval, že Evropské unii, takzvaně Bruselu, se často vyčítá, že nám pořád něco nařizuje, že nám něco diktuje, byť na to sami máme vliv, můžeme v legislativním procesu směrnice a nařízení pozměňovat, sami si je pak leckdy přitvrzujeme nad rámec požadovaného. Faktem ale je, že právo předkládat návrhy legislativních předpisů má výhradně komise. Kdo to ale reálně je, kdo zákony vymýšlí? Předpokládám, že to není těch 27 eurokomisařů, ale spíše je za tím je ta zmíněná armáda úředníků z generálních ředitelství…

To sice ano, ale aby vzešel nějaký nový právní předpis či změna stávajícího, musí být nejdřív nějaký nápad, myšlenka. Kdo ji pak může oficiálně předložit, je věc druhá. Je pravda, že legislativní iniciativu má v Evropské unii vlastně jenom Evropská komise, ovšem s výjimkami. V omezeném rozsahu ji má i Evropská centrální banka, Evropská investiční banka v oblastech, které se týkají jejich působnosti. Významnou možnost předkládat legislativní návrhy má Evropský parlament a Evropská rada, pokud většinově předloží žádost o nový legislativní návrh.

Komise to pak udělá, nebo musí zdůvodnit, proč to udělat nechce, proč si myslí, že takový předpis nejde, proč je zbytečný nebo proč je nemožné ho schválit. A když jsme mluvili o uplatňování vlivu v demokracii, tak možnosti má každý občan Evropské unie, respektive zájmové organizace – mohou lobbovat, předkládat petice, návrhy na to, aby se nějaké věci změnily. Ale pořád platí, že Evropská komise má v tomto zcela nejsilnější pozici. A upřímně – je to tak dobře, protože když se podíváme na složení Evropského parlamentu, tak platilo, že třeba deset europoslanců může předložit návrh na nějaký nový předpis, tak by se ten legislativní systém, který už je dnes enormně složitý, ještě totálně zahltil. Kromě toho je tu i sekundární legislativa, kdy komise vymýšlí, píše a schvaluje prováděcí legislativu, ne nařízení Evropské unie, ale nařízení Evropské komise. Je to asi jako v Česku zákony versus nařízení vlády. Ale opět je tam i proces schvalování ve výborech složených ze zástupců členských států, čili z Evropské rady.

Jedna věc je něco navrhovat a druhá věc je pak vyžadovat, aby to skutečně členské státy dodržovaly. Jaké tedy má Evropská komise pravomoci, jak členský stát přimět k tomu, aby daný právní předpis také skutečně uplatňoval?

Evropská komise je tím orgánem, který má dohlížet právě na to, aby se evropské právo uplatňovalo, v případě směrnic implementovalo – aby se v každém členském státě přijal příslušný zákon. Na to jsou dané lhůty, které se často nedodržují. Někdy to může být z důvodu neochoty se tomu věnovat, jindy to bývá i z důvodů politické nestability. Legislativní proces nějakou dobu trvá, teď třeba v české Poslanecké sněmovně leží přes dvě stě návrhů zákonů a zcela jistě se řada z nich, já se obávám, že možná i většina, nestihne do konce volebního období projednat a schválit. Tím pádem spadnou pod stůl i zákony, které má Česká republika právní povinnost implementovat. Komise v takových případech zahajuje řízení o porušení povinnosti, upozorní členský stát, vyzve ho k nápravě, nebo k tomu, aby vysvětlil, proč to neudělal. Někdy to může být nepochopení, kdy my si myslíme, že jsme to udělali a komise si myslí, že to mělo být uděláno jinak a je to pak takový ping pong. A může to dospět až k ukládání pokut, případně i k pozastavení čerpání evropských fondů či dalším sankcím.