PPP projekty jsou zajímavou formou, jak by soukromý sektor teoreticky mohl státu pomoci zafinancovat a zrychlit stavbu dálnic. Jenže třeba příprava úseku dálnice D4 u Příbrami je kočkopes, jehož případný neúspěch znemožní další PPP projekty v Česku, až je ekonomika bude opravdu potřebovat. Dnes je ale forma PPP ještě dražší než stavění a financování dálnic klasickým způsobem.

Minulý týden se vyrojily mediální obhajoby projektu, který si ministr dopravy Karel Havlíček vytkl jako cíl při vstupu do funkce: rozjet financování státních staveb skrze tzv. PPP projekty („partnerství soukromého a veřejného sektoru“), konkrétně na novém úseku dálnice D4 v okolí Příbrami. Projekt z vlády míří do parlamentu a má zatím podporu i opozice, snad proto, že vypadá jako náplast na rozpočet. Jenže není, a opozici (jakékoli barvy) významně sváže ruce, pokud se v budoucnu dostane k moci.

PPP projekty vznikly nejprve ve Velké Británii na začátku 90. let a postupně se rozšířily i do dalších zemí. Hlavní motivací bylo snížit okamžitě vykázané zadlužení státu a přesunout ho do budoucnosti. To se za určitých okolností může vyplatit, zdánlivě zejména nyní, „když je stát v potížích“. Podrobnějším rozborem však zjistíme, že financování pomocí PPP je obzvláště dnes nevýhodné.

To však zřejmě nevadí, vše je podle vlády potřeba pod rouškou covidu konečně spustit, protože další šance už údajně nebude a aspoň se poučíme. Nepoučíme, a další PPP projekty tím můžeme naopak „zabít“.

Jak se staví dálnice

Dnes stavíme dálnice tak, že stát zadá stavbu nějakého úseku staviteli, pak mu za ni zaplatí a dílo převezme. V rozpočtu se takový náklad objeví okamžitě – a realisticky se na to většinou stát musí zadlužit. (Především proto, že prostor pro státní investice klesá s rostoucím podílem tzv. „mandatorních výdajů“ v rozpočtu. Grafy ministerstva o jejich klesání jsou jen zdáním – spousta jich byla na nule jen kvůli hospodářskému růstu).

V PPP projektu si oproti tomu stavitel sám zafinancuje nejen vlastní stavbu, ale na zhruba dvě desítky let i správu a opravy daného úseku. Stát mu za to zaplatí (a zadluží se) až v budoucnu, kdy (nakonec ještě jednou opravené) dílo konečně převezme. V principu to může být výhodné zejména v českých podmínkách chronicky pomalého stavění dálnic. Stavitel je motivován postavit dálnici co nejrychleji (při zachování norem kvality, samozřejmě), aby mohl co nejdříve začít „čerpat“ státní platby za provozování hotové dálnice.

Pozdější (ačkoli větší) zadlužení skrze PPP projekty má být pro Česko výhodné zejména dnes, když stát peníze nemá.

Není výhodnější. Naopak. Státními lockdowny zchudla česká ekonomika i stát. A právě zchudlý stát si přeci musí hlídat každou korunu ještě více než stát bohatý.

Bohužel platí, že stát má (neférovou) výhodu levnějšího přístupu k financím. Měl by ji proto využít a nehýřit na dražších způsobech financování, navíc ukrytých do budoucna.

Mýtus chybějících peněz

Je to vlastně velký paradox. Na jednu stranu stát nezvládá utrácet své obří schválené deficity na odškodnění postižených, a na druhou stranu říká, že nemá peníze na stavbu dálnic a je potřeba platbu přesouvat do budoucna?

Peníze z EU prý kvůli brexitu vyschnou (Británie byla druhým největším čistým přispěvatelem do unijního rozpočtu), a přitom nyní EU na dlouhá léta obrovsky zvýšila svoje rozpočty a fondy na post-covidovou obnovu? Něco tu nehraje.

PPP projekty byly vytvořeny pro státy, které zápasily s obřím dluhem, a měly problémy si půjčovat na finančním trhu. S tím dnes mají problémy zejména rozvojové země, kde se proto uskutečňuje drtivá většina PPP projektů. Ale Česko se přece chlubí, že má čtvrté nejnižší zadlužení v EU, a po odečtení „malých“ ekonomik dokonce vůbec nejnižší!

Český stát nepotřebuje přesouvat zadlužení z dneška do hypotetické zářné budoucnosti, kdy bude celkové zadlužení menší. Nebude menší, zadlužení teď velmi dlouho poroste. Dálnice potřebujeme, všechny se jen z EU peněz postavit nedají. Proto je na ně optimální využít současné nízké zadlužení, ne zadlužovat se v zadluženější budoucnosti, kdy nám to může znemožnit plnění Maastrichtských kriterií. (Pokud věříte, že v případě PPP stát svoje zadlužení skutečně odloží a nezadluží se mezitím na něco jiného, věříte jistě i na Mikuláše.)

Mýtus levného financování

Skutečnou cenou jakéhokoli financování je úroková sazba. Ta má vždy dvě složky – jednou je časová cena peněz jako taková, druhou tzv. „prémie za riziko“. V současných podmínkách na finančních trzích ta první říká, že je lepší neodkládat zadlužení do budoucna; ta druhá zas, že post-covidové dálnice by měl financovat stát díky své slevě, ne stavitel, na jehož ceně kapitálu se bohužel podepsala obrovská nejistota. Navíc takové financování vytěsní nebo zdraží kapitál pro jiné soukromé investice, a ty budou po covidu potřeba ještě více než D4.

Podle obou pravidel je tedy použití PPP formy tady a teď nehospodárné. Cena peněz je dnes na historickém minimu, kvůli měnovým politikám minulých let jsou úrokové sazby de facto na nule (v Česku dokonce spíše v záporu – máme jednu z nejvyšších inflací v Evropě, takže se věřiteli vrací znehodnocená měna a reálně tedy méně, než půjčil).

I když – nikdy neříkejme nikdy, níž už úrokové sazby asi nemohou jít. Spíše půjdou v rámci několika let nahoru, a tak prodraží budoucí zadlužování, až si budeme půjčovat na zaplacení PPP projektu.

Co víc, růst bude v budoucnu patrně nejen cena peněz, ale i riziková prémie pro státy. Zatím se o těch vyspělých předpokládá, že zbankrotovat nemohou – vždy si můžou zvýšit daně nebo znovu půjčit. Zda to platí i o Řecku roku 2015, je stále nedořešená otázka, ale chroničtí bankrotáři typu Argentiny již dnes musejí kvůli zvýšenému riziku platit vysoké úroky – nyní  53 % (při domácí referenční sazbě 38 %). To je jako by si dnes česká vláda musela půjčovat za 16 %.

Za kolik je dnes schopen si půjčovat český stát, víme velice přesně, shodou okolností minulý týden pořádal aukci dluhopisů. Na 5,5 roku si stát půjčil za 0,9% (roční) sazbu, na osm let za 1,2 %, a na 19 let za 1,6 %. To by odpovídalo zhruba 1,8 % za hypotetický 25letý dluhopis.

Při PPP financování si však stát de facto půjčuje na 25 let za nejméně 2,5 % – skrze koncesionáře, který si musí půjčit na trhu. Tedy zhruba o třetinu dráže. Stát se zkouší bránit tím, že 85 % nákladů nepůjde z budoucího zadlužení – ale to je jen účetní zdání. I když většinu zaplatí vybrané daně, stát si bude si muset půjčit na to, co by se z těch daní financovalo, nebýt PPP.

Nemůžeme přitom tvrdit, že by český stát výhody levnějšího financování nechápal. Naopak, sám tento argument aktivně využívá, jen nesmí jít o stavbu dálnice, nýbrž třeba jaderné elektrárny.

Přirážku za riziko tak nakonec zaplatí daňový poplatník. Ne nadarmo jsou PPP kritizovány mj. za to, že v nich stát vytváří podobný morální hazard jako u zahraničních bank před finanční bouří: úspěch je privatizován, neúspěch znárodněn.

Rizika pro stát

Jsou tu i další rizika. Jedním z nich je nevyužití technologického pokroku. Při tvorbě podmínek pro 25letý kontrakt nutně vycházíme ze současných cen technologií. Jakkoli může obsahovat zmínky o „nejlepších možných technologiích“, pokud v roce 2022 někdo sestrojí plně automatického opravovacího robota, pak jsme dnes přeplatili, a vysoudit slevu bude i právně velice těžké a drahé. Když budeme postaru udělovat průběžné kratší kontrakty, můžeme přesně poptat to nejmodernější či nově nejlevnější.

40 % plateb bude stát provádět v eurech, bere na sebe tedy i náklady na kurzové zajištění na dlouhé čtvrtstoletí. 70 % plateb není inflačně zaindexováno, stát tak nese i inflační riziko.

Ze západních zkušeností plyne, že největším rizikem je selhání politického „neuhlídání“ projektu. A to nemusí být jen v budoucnu, ale už nyní, ve fázi plánování. Národní auditní úřad ve Velké Británii například již před 11 lety shledal, že vlády při prosazování různých PPP projektů používají „finanční modelování plné chyb“, které dává „příliš velkou váhu na subjektivní posouzení rizika, které lze jednoduše přizpůsobit k vyvolání zdání, že soukromé financování je levnější“. I naše vláda dnes argumentuje tím, že současná hodnota projektu je „jen“ 16,5 miliardy, když si předtím ocenila rizika pro koncesionáře tak, že PPP projekt by se „vyplatil“ i při ceně 23,6 miliard.

Širší studie národních auditů z 21 zemí pak byla nucena konstatovat, že „stále neexistují žádné důkazy o tom, že by projekty znamenaly nejefektivnější způsob zadávání státních zakázek…. Nelze nijak předpokládat, že se teoretické výhody skutečně naplní“.

Když se přitom nepodaří udržet růst nákladů na uzdě, projekty mohou i selhat. Stát pak buď dotuje nad rámec původního kontraktu (např. v případě tunelu pod kanálem La Manche), nebo rovnou převezme projekt zpět pod svou plnou správu. Nutnost předčasného „znárodnění“ PPP projektu na dostavbu londýnského metra znamenala extra škody za více než 15% hodnoty celého projektu. I z těchto důvodů dnes PPP projektů v rozvinutém světě postupně ubývá, zejména v posledním desetiletí.

Je zde i politický rozměr rizika: Na budoucí vlády padají náklady nejen financování, ale i případného selhání. Volič má pak omezenou možnost u voleb posuzovat výsledky hospodaření jakékoli vlády.

Někteří pak věří, že i když první PPP projekt nemůže být ideální, je hlavně potřeba začít, a „poučit se“ pro další projekty.

Žádné poučení z krizového vývoje

Abychom se dozvěděli, jestli český stát zvládne PPP projekt, museli bychom jej co nejlépe připravit a pak spustit. Jedině tak bychom se poučili z případného selhání.

Pokud selže dobře připravený projekt, budeme vědět, že rizika politického řízení jsou u nás příliš velká (jako jinde), poučili jsme se.

Ale co když selže nedobře připravený projekt? Pak z případného selhání nepoznáme, jestli selhal proto, že v Česku 25leté kontrakty nezvládáme uřídit, nebo proto, že byla chyba již na začátku, v designu.

Úsek D4 byl původně připravován jako pět samostatných projektů pro samostatná výběrová řízení. Každý úsek připravovala pro stát jiná projekční společnost. Až teprve takto detailní plány byly spojeny do jednoho PPP projektu, čímž se projekt připravil o zásadní výhodu: PPP koncesionář má na starosti správu něčeho, co si sám připravil, a kdy vlastní technické návrhy byly součástí výběrového řízení.

Pokud v budoucnu selže takový kočkopes, nebudeme vědět, jestli se dort zkazil kvůli ingrediencím pejska nebo kočičky. Přijdou nové přenice, a to může ohrozit budoucnost PPP projektů v Česku mnohem více, než když si to odzkoušíme na nějakém projektu skutečně „od začátku“. A to by byla škoda, protože v budoucnosti PPP projekty můžou sehrát důležitou pozitivní roli pro český stát. Jen ne tady a teď.

O autorovi: Petr Bartoň vystudoval ekonomii na univerzitách v Cambridgi a Chicagu a spolupracuje s ekonomickým výzkumným ústavem ve Švýcarsku. S „nastavením systémů“ v těchto zemích má nejvíce zkušeností, ale dobře ví, že velké bohatství příkladů úspěšných reforem nabízejí i jiné státy. Nyní je hlavním ekonomem investiční skupiny Natland.